統籌城鄉發展的國際經驗借鑒及政策選擇

[作者簡介]王行偉(1968－)，男，遼寧沈陽人，中共遼寧省委黨校副教授，主要從事農業經濟研究。

[趙 曄](1978－)，女，遼寧遼陽人，中共遼寧省委黨校助教，主要從爭教育經濟學研究。

[摘 要]世界經驗表明：實現城鄉協調發展，需要工業對農業的反哺、農業自身的調整以及政府的強力支持。因此，我們就需要保障農民的生存權和發展權，加大對“三農”的支持和保護力度、轉變政府職能，改變管理體制、加快入口城市化進程、保證農民的話語權，以達到城鄉協凋發展的日的。

[關鍵詞]城鄉統籌；協調發展；二元結構

[中圖分類號]F202

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2006)04-0032-02

世界多數國家的發展經驗表明，在丁業化進程中不尖時機地統籌城鄉社會經濟的協調發展，以此縮小工農收入差異，解決“三農”問題，完成結構轉變，是帶有普遍性的發展規律。其中的一些成功經驗和做法耐我國統籌城鄉經濟社會發展有所借鑒。

一、統籌城鄉發展的國際經驗借鑒

(一)發達國家城鄉協調經驗

1．處理好國家與農民的利益關系。跟工業相比，農業生產率水平相對低下，對國民經濟增長貢獻較小。農民無論在收入，還是在社會地位上郡處于弱勢。因此，各國政府制定各種保護措施，千方百計維護農民和農村利益。比如澳大利業以“均等化機制”實施有效的轉移支付制度，平等公平地向經濟小發達地區提供公共物品，縮小地區經濟差距的經驗；大國、日本的農產品價格支持、歐盟的農產品貿易保護政策及對農民的直接收入補貼政策等。^[1]

2．處理好工業化發展階段與反哺農業的關系。當一個國家人均GDP達到800-1000美元的水平時，即工業化進入中期階段后，便進入了二元經濟結構向一元經濟結構轉換過渡階段，在這一時期，工農關系或者城鄉關系得到明顯改善。許多國家都采取相應的平衡發展措施，一般都是以工業反哺農業為主要手段。^[2]

3．處理好經濟與社會協鬧發展的關系：按照“木桶效應”理論，我國步八現代化因家的行列，沒有農村現代文明的跟進是很難實現的。因此，處理好城鄉經濟與社會協調發展在實現城鄉經濟社會發展中至關重要。與我國情況最相近的就是幃國，他們實施農村“新村運動”的做法值得借鑒。^[3]

(二)發展小國家統籌城鄉發展的經驗

二戰后，許多發展中國家同樣采取了優先發展工業的戰略，出現廠極為嚴重的二元結構現象，帶來城鄉之間的“相互毒化”。自20世紀60年代以來，很多發展中國家開始注意城鄉的協調發展。

1．增加農業投入，改善農業生產軟環境。巴西政府在1965-1985年用于農業的政策資金累計約2191億美元，其中310億用于農業補貼，其他用于投資和市場政策。1985年非洲園家元首和政府首腦會議通過的《1986-1990非洲經濟復興優先綱領》指出：“對農業的投資占總投資的20-25％，這是比較理想的。”^[4]

2．實行土地改革，一般采取”規模縮小式”和“土地銀行式”兩種形式。如菲律賓是先征地分配給無地或少地農民，然后田土地新主人分期向上地銀行交付土地購買費，銀行再忖給原地上；墨西哥把大土地所有轉變為小農場所有；巴丙則是由聯邦政府向農民提供信貸田于購頭農村地產，從而推動社會基礎設施建設。”^[5]

3．發展農村工業，實現鄉村工業化。在農村地區開設工廠，使農村剩余勞動力離上小離鄉就業，增加收八，縮小城鄉差別。泰囤政府在第4個五年計劃(1977-1981)期間。開始著重發展小規模勞動密集型農村工業，以后又采取多項計劃和措施來促進農村工業化。^[6]

4．優化城市布局。發展中國家一般采用二種形式布局城市，發揮城巾的帶動什用。一種址擴散化布局，使經薩增長中心由中心城市向外圍擴展。第二種足沒新城，以邊遠資源開發地區或者以進行“綠色革命”的地區為新城建設點，形成新的增長極。第三種是發展小城鎮，在廣大的農村地區形成多個經濟增長點。^[7]

二、我國統籌城鄉發展的思路及政策選擇

城鄉統籌發展，就是要在城鄉之間形成一個相互促進、互力動力、共同協調發展的關系，改變目前相互制約、互為障礙的失衡關系。按照這樣一個方向，我們在設計統籌城鄉發展的路徑的時候，必須要樹立“互動”的理念。把推進城鄉資源共享、人力互助、市場互動、產業互補，列入城鄉統籌發展戰略中。在制定具體的推進策略時，要堅持把促進城鄉協調發展的短期政策調整和長效機制建設結合起來。

1．保障農民的生存權和發展權，維護社會公平公正，城市和鄉村只是地域上的不同，城鄉居民只有分工上的差異，而不存在社會地位上的高低、公民待遇上的優劣。這就需要保障城鄉居民一律享受國民待遇，擁有平等的權利。義務和發展機會，使城市和鄉村在乎等叮利的基礎上發展。在工業化、城巾化過程中，需要研究如何讓農民既成為丁業化、城市化的土體力量，又是工業化、城市化成果的享受者。工業化，城市化、市場化是推動“三農”發展的最強大動力，逐步實現農民的分工，分益、分化，而農民的這“三分”實際上就是我們現代化的目標。統籌城鄉發展的仟務與目標，就是要在不通過耕地變廠房、農村變城幣的方式，使農村在生產、生活質量上而非形態上與城市逐漸消除差異，使農村生活條件、生活質量達到與城市生活“不同類但等值”的目標，實現城市和農村的協調共生。

2．加大對農村、農業和農民的支持和保護力度，改革同民收入分配結構和財政支出結構。統籌城鄉協調發展的經濟基礎是實行城鄉統一的公共財政和金融政策，在當前的核心問題是農民增收，農產投資逐年減少、農村基礎設施等公共產品嚴重不足，總體上呈供給短缺局面，巳成為農業相農村經濟社會發展的“瓶頸”。統籌城鄉經濟社會發展，首先必須進一步完善政府的農業投入政策，總的思路是：努力增加政府財政支農資金投入總量，形成支農資金的穩定投人渠道；按照建立公共財政體制的要求，調整財政支農資金的使用方向；改進政府農業投資管理體制，提高政府支農資金的使用效益，其次，要重點改革現存的不利于城鄉統籌國民收入分配結構，保證農民能平等地擁有則產，教育、就業、社會保障和個人發展等方面的權利；保證農村能及時地擁有基礎設施建設、公共品投入等方面的支持；保證農業能公正地擁有市場準人、財政支清、信貸服務等方向的發展機會。

3．轉變政府職能，構建城鄉平等和協調發展的制度和政策訃系-就近期而言，政府首先要“補位”，通過制度創新，制度供給，創沒城鄉統籌發展的實現機制。換言之，通過政府掌握的財政資金、土地、貸款、組織人事等資源，加大對農業的投入，加強上地使用及轉讓制度、戶籍制度、農業勞動者就此制度、社會保障制度的改革和完善，讓農民真正享受到國民待遇，有效地推進“三農”的外向轉化。同時，政府還應推動農村生產和生活方式現代化與自然環境和社會環境和階發展，建設新農村；增加對農業科研和推廣、質量安全和檢驗檢測等方面的投入、形成高科枝含量，高附加值、高效益的新型農業，有效地促進“二農”的內在提升。從統籌城鄉發展的中長期來看，政府匝將更大的精力放在培育城鄉統一的大市場上，宅要包括上地市場、勞動力巾場、資本市場等要素市場體系上，讓農民從市場化改革的邊緣進入到市場化之中，參與市場交易；分享巾場化改革帶來的“外溢效益”，并待其完善后從土導地位淡山，轉為主要發揮其在公共資源投入方面的支持、引導和促進作用。

4．改變管理體制，實現強縣擴權富民。我國公共行政學認為，行政層次的等級與政府統籌城鄉發展的績效成正比例關系。在我國寶塔式的四級地方政府中，縣、鄉(鎮)兩級政府，實際上屆于農村政府(草根政府)、由于沒有統籌城鄉的良好政冶環境和內在機制，作為地方最高級別的省級政府不僅應該制定統籌城鄉發展的戰略規劃，而且還要調整統籌城鄉的豐體，可供選擇的方向是：強縣擴權，取消市管縣，省直管縣、市(指大、中城市)。我們認為，在現行體制下，守即取消市管且(市)是不可取的，弱化址個較好的辦法，把市管縣城市政府的權力弱化到只管自己的城區，就可以形成“省直管縣(市)”的局面，如此，也就相對擴大了縣(市)級政府的權限，并且與發展“縣域經濟”相對按。這可以把行政體制改革、精簡機構和改善統籌城鄉發展上體統一起來，達到長期日標——政治和纖濟資源配置效率的最大化。

5．采取措施加快人口城市化進程，建立起有利了農村富余勞動力轉移的城市化動力機制。根據西方發達國家現代化發展的情況，農業勞動力就業大約只占總勞動山就業的5％以下，鄉村人口一般占總人口的10％以下，與發達國家差距甚大，我國農村勞動力轉移的艱巨性由此可見一斑。目前城市化發展中仍存在較多的問題，農民進城就業的體制和帆制有侍進一步理順：日前戶籍管理制度改革在積極推進，我們應努力消除依附于戶籍制度的就業，教育，保障等差別，力爭農民能夠自由遷徙，減少農民進城的就業成小、建立并完善政府對農民進城就業的宏觀管理、相關法律法規和服務體系，促使城鄉勞動力市場有機融合，提高農民外出務下的組織化程度。另外，還府建立起對農民進城務工的職業培訓，養老和醫療保險制度，以此推進農村的非農化進程。

6．要從體制和法律上保證農民的話語權，建立起有利于農民集團的利益表達機制。1978年前，我國重工業優先發展戰略叢相關的一整套政策導致了長達30年的城市優先偏向，改革開放后，城巾優先偏向繼續得以牢牢仃在，主要導源于城市利益集團的壓力和傳統經濟體制遺留的制度阻礙。隨著改革的深人和政治體制的一些變化，城市群體的呼聲和意見逐漸肘城市政府決策形成一種壓力，以保護其既得利益和公有制的福利不受損失且有增加。這樣，城市政府自然要對城市群體的壓力做出反應和妥讓。“安定團結”壓倒一切，便成為今天城巾政府深化改革的前提條件。20多年來，不斷上升的城市既得利益集團壓力和傳統體制的遺留制度互為因果。從現實看，城市利益集團的壓力不會在短期內緩解或消失。在這種城市優先的社會氛圍中，政府即使減心統籌城鄉，協調城鄉發展也很難辦到。

“從幾十年的農業政策史及其經濟后果看，缺少一個反映農民利益的、平衡的政治結構，是許多損害農民利益進而損害全社會利益的政策山臺的重要原因”。在城市里，工人有上會，商人有商會，各種產業也有自己的產業協會來代表這些階層的利益，表達他們的聲音，在政府與各階層之間進行溝通。然而，在農村，農會早巳被取消，迄今為止中國最大的群體農民卻沒有代表自己利益的組織產生出來，農村的各種經濟合作組織不被重視，也得不到扶持。因此，特別要注意正確引導農村階層和農民集團形成發展。農村階層和農民集團首先是對城市既得利益集團的一種平衡。同時，出是劉政府統籌城鄉發展的真正支持，減少制度創新的阻力和成本，提高政府推行新政策的有效性，防止執政者囚利益誘惑，而對城鄉統籌一直停留在口頭“關心”多行動投入少的層面。

參考文獻：

[1][2][3]農業部產業政策法規司課題組．統籌城鄉和統籌經濟社會協調發展研究[J]．農業經濟問題，2004，(1)．

[4][5][6][7]解堊．發展中國家城鄉統籌得丈及肩示[J]．中國經貿導刊，2005，(4)．

責任編輯 鄒順橋