統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制約機制分析

[作者筒介]肖春華(1972－)，女，遼寧丹爾人，博士，中共遼寧省委黨校剮教授，主要從事人力資源研究。秦 富(1972－)，男，遼寧朝陽人，中共遼寧省委黨校講師，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟及企業(yè)管理方面的教學與研究工作。關 沖(1970－)，男，遼寧岫巖人，中鐵九局電務工程有限公司經(jīng)濟師，主要從事經(jīng)濟管理研究。

[摘 要]制約我國城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的主要因素包括非均衡的工農(nóng)與城鄉(xiāng)資源配置政策，財權事權分離的農(nóng)村財稅政策、缺乏力皮與效率的農(nóng)業(yè)支持保護政策、城鄉(xiāng)差別化的戶籍制度及其資金與智力凈流出的農(nóng)村教育政策等。

[關鍵詞]城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；制約機制；二元結構

[真圖分類號]F202

[真獻標識碼]A

[文章編號]11672-2426(2006)U4--0034--02

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展是黨的十六大做出的重大戰(zhàn)略部署，是解決“二農(nóng)”問題的治本之策。長期以來城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展的狀況，使城鄉(xiāng)統(tǒng)籌面臨許多現(xiàn)實岡難，在體制層面上存在很多制約因素。批準這些制約因素，區(qū)分輕重緩急，有針對性地逐步加以解決，是實現(xiàn)國民收入分配和城鄉(xiāng)利益格局很個性轉變的重要前提。

一、非均衡的工農(nóng)與城鄉(xiāng)資源配置政策

1．城鄉(xiāng)公共品供給失衡，農(nóng)村基礎設施建設嚴重不足，城鄉(xiāng)居民的生存和發(fā)展環(huán)境差距越來越大，水，電、路，通訊、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育文化等基礎設施建設水平的公共晶供給，是衡量城鄉(xiāng)居民生存和發(fā)展環(huán)境的基本條件。在傳統(tǒng)體制中，城市的公共基礎設施是由國家來提供的，而農(nóng)業(yè)，農(nóng)村的同類公共基礎設施要由農(nóng)民自主解決，國家只給予適當補助。

2．城鄉(xiāng)民間投資失衡，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平差距越拉越大。從1990年到2002年，城市集體和個人投資增長了14．6倍，而農(nóng)村集體和個人投資僅增長了5．5倍，城市民間投資比農(nóng)村增長速度快1．7倍。

3．資源要素流動和農(nóng)村勞動力轉移失街，農(nóng)民就業(yè)環(huán)境改善緩慢，城鄉(xiāng)就業(yè)差距擴大。一方面是工業(yè)乃至非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的結構升級，用資本和技術大量替代勞動力，使非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增長遠遠快于勞動就業(yè)的增長，由此造哎農(nóng)村剩余勞動力進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領域就業(yè)難。另一方面是受城鄉(xiāng)二元結構體制約束，城市是關住城門搞城市化和現(xiàn)代化，把大量的土地、資本吸進城池，卻將大量的農(nóng)民排斥在城市化之外。當農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市轉移受阻后，農(nóng)村人口與上地、資本等資源的占有關系就會惡化，財富分配矛盾也越來越尖銳。

4．城鄉(xiāng)居民收人增長失街，收入、消費差距不斷擴大，農(nóng)村消費品市場份額在持續(xù)萎縮。目前，我國實施擴大內需戰(zhàn)略遇到的難題是，在城鄉(xiāng)居民收入、消費差距不斷擴大的情況下，一方面城市居民收入增長迅速而邊際消費傾向在迅速下降，他們將越來越多的收入存人銀行，導致銀行儲蓄越來越多。另——方面農(nóng)村居民有巨大的消費需求潛力，但由于收入水平低而沒有購頭能力，造成大量工業(yè)品越來越多的積壓。

5．城鄉(xiāng)經(jīng)濟體制改革失衡，農(nóng)村制度供給滯后，各種相關制度不能很好地適應農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展要求。自上世紀80年代中期以后，我國把經(jīng)濟體制改革的重心由農(nóng)村轉到城市，城市纖濟體制和宏觀經(jīng)濟體制改革進程加快，并取得明顯效果，而農(nóng)村的改革末能得到足夠的重視，事關“三農(nóng)”問題方方面面的改革滯后于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，導致農(nóng)村新產(chǎn)生和積壓了一些矛盾和問題、這些矛盾和問題既侵害了農(nóng)民的權益，又使城鄉(xiāng)關系進一步復雜化。

二、財權事權分離的農(nóng)村財稅政策

現(xiàn)行的分稅制材增強中央財政的調控能力，保障經(jīng)濟快速健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但山于各級政府之間的事權劃分不明確，造成事權與財杖分離。基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權不少，財權不多，而相應的轉移性支付又缺少制度約束與規(guī)范，使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給由于缺乏必要的稅收財源支持而難以實現(xiàn)。比如；在農(nóng)村義務教育發(fā)展中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔了應巾中央和省級承擔的大部分投入，許多地方教育支止占到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的60％左右。雖然自2001年超農(nóng)村教師工資山縣財政統(tǒng)一發(fā)放，但財源仍然需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)上繳、農(nóng)村基層政府既要保運轉，又要干事業(yè)，舉債運作問題比較普遍。

三、缺乏力度與效率的農(nóng)業(yè)支持保護政策

發(fā)達國家普遍實行以工業(yè)積累來支持農(nóng)業(yè)的政策，美國政府對農(nóng)產(chǎn)品的價格補貼占農(nóng)場主純收入的10％－30％，作為發(fā)展中國家的泰國，每個對農(nóng)產(chǎn)品的支持比在WTO下的AMS(綜合支持量)承諾要高出三倍左右、近幾年我國不斷加大對農(nóng)業(yè)的支持保護力度，但總體上扶持水平還小高。

1．在利用WTO協(xié)議加強對農(nóng)業(yè)支持保護方面做得還不充分。綠箱政策主要還是對農(nóng)業(yè)提供“一般服務”補貼、糧食安全儲備補貼以及自然災害救濟、扶貧、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設支持等，而對農(nóng)民的直接收入支持，結構調整補貼等，尚來列入財政算科日；黃箱政策也遠未達到農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值8．5％的上限規(guī)定．且主要實施于糧食、棉花等部分農(nóng)產(chǎn)品。

2．由于支持形式和支持機制還不完善，仙得支持效果不人理想。國家對農(nóng)業(yè)的補貼，長期在流通環(huán)節(jié)而不是生產(chǎn)環(huán)節(jié)實施，支持的目的忡比較模糊，資金效益比較低下，對于直接補貼農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)業(yè)競爭力的作用不十分明顯。近年來國家每年用于農(nóng)產(chǎn)品流通的財政補貼都占財政支農(nóng)支出的30％左右，但由于不少流通部門，本身就是市場經(jīng)營的主體，在追求部門利益和保護農(nóng)民利益的選抒上，更多的是傾向前者，農(nóng)民很難從中得到實惠。

3．由于所得稅征收制度方面的不完善，造成城鄉(xiāng)稅制不統(tǒng)一，農(nóng)民負擔相對較重。農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)民在扣除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本條什下，無論有無收入，均需按確定的農(nóng)產(chǎn)品常年產(chǎn)量交納8．40％的農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)稅附加。城鎮(zhèn)居民交納的所得稅，則按照實際收入水平計稅，月收入達不到840元的不交稅。市民收入相對農(nóng)民要高，但納稅比例相對農(nóng)民要低，出現(xiàn)了收益與付出極不對稱的現(xiàn)象。四是金融信貸對農(nóng)業(yè)的支持保護體系不完善，造成農(nóng)村金融資源嚴重短缺的現(xiàn)實，大大降低了金融對農(nóng)業(yè)的支持保護功能。

四、城鄉(xiāng)差別化的戶籍制度與附著其上的相關制度

戶籍作為一種人口管理方式，原本沒有什么特殊的內涵，但由于現(xiàn)行的戶籍制度是計劃經(jīng)濟條件下適應城鄉(xiāng)分割體制的產(chǎn)物，戶籍承載著許多附加的社會功能，與各種經(jīng)濟和社會權利有著千絲萬縷的聯(lián)系，幾乎涵蓋一個人衣食住行、生老病死、成長與發(fā)展的一切方面，農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的稱渭，體現(xiàn)的不單是職業(yè)上的差異，還是經(jīng)濟身份和社會身份的差別。農(nóng)民只有通過就學、婚姻、農(nóng)轉非、公務員招考等少數(shù)幾種渠道才能實現(xiàn)身份的奉質性轉變、戶籍與社會福利和權益緊密相連，不僅造成了農(nóng)民遷徙居住自由、同等發(fā)展機會等權益的缺失，形成城鄉(xiāng)權利差異和社會不公，而且使得尸籍制度的改革，始終處于牽一發(fā)而動全身的境地，一段時間以來，部分省巾陸續(xù)推出了廢止進城人門計劃指標管理，實行戶口遷移條件準人制，按實際居住地登記“居民戶口”的戶籍制度改革，但由于役有觸動戶口背后的社保、醫(yī)保、城鄉(xiāng)最低生活保障及農(nóng)民最關注的進城后土地是否上交等根本性的權益，因而在農(nóng)民中的反響平淡。

五、資金與智力凈流出的農(nóng)村教育政策

農(nóng)村發(fā)展滯后，根源在于農(nóng)民受教育程度小高，科技文化素質偏低，缺少文化不僅嚴重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術的推廣，影響農(nóng)民增收，而且制約了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。農(nóng)村教育雖然一直是各級政府普遍關注的問題，但由于農(nóng)村教育資金籌集及管理全部在基層，教育經(jīng)費的有效保障機制一直沒有建立起來，農(nóng)村教育一直背著沉重的資金壓力。農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入銳減，發(fā)展農(nóng)村教育的困難進一步增大。根據(jù)20世紀80年代中期的統(tǒng)計，我國城鎮(zhèn)學齡兒童的入學率為99％，農(nóng)村只有80％左右；小學畢仆升學在城鎮(zhèn)已經(jīng)普及，農(nóng)村只有59％；初中畢業(yè)升學率城鎮(zhèn)為69％，農(nóng)村只有10％；高等教育差距就更大，我國有2億多文盲，其中九成以上都在農(nóng)村。這樣，農(nóng)民不僅直接承擔了從初等教育到高等教育的全部費用，而且農(nóng)村學生進入中專和高等院校以后。因為缺少利益驅動很少再返回農(nóng)村服務，農(nóng)村資金以教育投資的形式流向城市，使農(nóng)村的長遠發(fā)展趨于更加不利的境地。

以上這些因素，嚴重制約了我國城鄉(xiāng)的協(xié)調發(fā)展，而要消除這些阻礙因素，實現(xiàn)城鄉(xiāng)由二元向一元的過渡或轉化，并非一蹴而就之事。這其間不僅需要政府的扶持到位，也需賈工業(yè)的反哺到位，更需要農(nóng)業(yè)自身的調整到位。

責任編輯 鄒順橋