現階段我國個人收入分配制度存在的主要問題及對策

[摘要]現階段我國收入分配差距過大，分配不公，分配秩序混亂的問題日益突出，個體、城鄉、地區、行業、城鎮、農村都存在著收入差距。造成收入分配問題的原因有很多種，既有政策性的因素，又有制度性、體制性、非法性的因素。它已經成為影響社會穩定的不安定因素，必須引起高度重視。政府要加強調節和治理力度，要完善個人收入分配制度、政府財力分配制度、稅收調節分配制度、轉移支付分配制度、社會保障分配制度、土地收益分配制度。

[關鍵詞]收入分配；差距因素；完善制度

[中圖分類號]Ｆ０４６[文獻標識碼]Ａ [文章編號]１６７３－２９１Ｘ（２００６）０４－０１３１－０４

改革開放以來，我國收入分配領域的改革取得了重大進展，與社會主義市場經濟體制相適應的分配制度初步建立，改革發展使我國廣大人民群眾普遍受益，中等收入者人數穩步增加，社會保障體系初步建立。隨著我國改革開放的逐步深化，分配領域正在出現一些新的矛盾和問題。我們要客觀、辯證、歷史地看待這些矛盾和問題，要高度重視并認真加以解決。如果收入差距懸殊問題長期得不到解決，不僅會挫傷干部群眾的積極性，而且還會影響經濟發展和社會穩定。

一、個人收入分配制度存在的主要問題

１．個體收入問題

在“一部分人先富起來”的政策感召下和市場經濟條件下人們收入來源的多元化，我國居民的個人收入差距迅速拉開。統計顯示，用以衡量貧富差距的基尼系數已超過０．４５。２００４年１０月１２日，“觀瀾湖２００４胡潤百富榜”在上海發布。排名首位的國美老板黃光裕個人資產評估為１０５億元。榜上１００人的平均財富為２５億元，比上年增長２９％。按照美林集團《２００４年度全球財富報告》關于金融資產超過１００萬美元（不計房產）為富裕人士的定義，這樣的人在中國已達２３．６萬。而另一面，國務院扶貧開發領導小組副組長、扶貧辦主任劉堅２００４年７月介紹，２００３年未解決溫飽的貧困人口增加了８０萬人。這是改革開放之后第一次貧困人口不減反增。而我國尚未解決溫飽的貧困人口２００３年的年人均收入，上限是６３７元。說明我國居民個人之間收入已嚴重懸殊。

２．城鄉收入問題

城鄉收入差距在我國歷史上是一個長期存在的問題。在我國計劃經濟時代雖然有差距，但由于國家對城市居民工資的計劃管理，城鄉收入差距上的問題并不突出。但隨著市場經濟體制改革的深入，城鄉收入差距越來越大。２００３年，農村居民家庭人均純收入為２６２２．２元，城鎮居民家庭人均純收入為８４７２．２元。改革開放以來，城鄉居民收入雖大幅提高，但城鎮居民與農村居民的收入差距持續擴大。由２０世紀８０年代中期的１．８∶１擴大到２００３年的３．２∶１。

３．地區收入問題

在計劃經濟時代，由于國家對全社會資源在全國范圍內有計劃統配，地區間的收入反差不是很大。改革開放以后，在“一部分地區先富起來”和國家給東南沿海地區的特殊優惠政策的雙重結合下，加上東部沿海地區優越的自然條件、相對良好的基礎設施和便于形成對外開放的區位優勢，吸引了國內民間資本、國外資本和港澳臺資本迅速向東南沿海地區集聚，從而使得東部沿海地區的經濟迅速騰飛，人們的實際收入水平遠遠超過了中西部地區。據國家統計局《中國統計年鑒——２００４》數字統計，２００３年職工年均工資最高地區是上海２７３０４元，其次是北京２５３１２元。職工年均工資最低的是海南１０３９７元，其次是河南１０７４９元。城鄉居民可支配收入也凸現這種差距。２００３年，城鎮居民年均可支配收入，上海最高１４８６７．４９元，北京為１３８８２．６２元。處于“最低”段位的寧夏、貴州，分別為６５３０．４８元、６５６９．２３元。

４．行業收入問題

由于行業發展的不平衡性，特別是個別行業的壟斷經營，使得行業之間的收入差距迅速拉大。根據《中國統計年鑒——２００４》數字統計，２００２年，收入最高的行業為金融、保險業，職工年均工資（下同）１９１３５元，其次為科學研究和綜合技術服務業，職工年均工資１９１１３元，其他收入較高的行業，如房地產業的職工為１５５０１元，國家機關、黨政機關和社會團體的職工為１３９７５元。年均收入最低的行業為農業，職工年均工資為６３９８元。制造業、采掘業的職工收入也較低。

５．城鎮內部收入問題

伴隨市場改革的大潮，一部分人確實富了起來，但確有相當一些城鎮職工由于產業結構調整、企業重組改制等原因下崗失業。他們失去了或本來就沒有穩定的收入來源，面臨著最低生活水平的保障問題。根據２００４年１２月中國社會科學院發布的《２００５年社會藍皮書》，２００４年，城市居民收入差距的擴大趨勢沒有得到有效遏止，最富有的１０％家庭與最貧窮的１０％家庭人均可支配收入差距超過８倍。有６成城鎮居民的人均可支配收入達不到平均水平。

６．農村內部收入問題

主要表現為：東西部農村收入差距在擴大，平原地帶與山區地帶農村收入差距在擴大，現代農業與傳統農業收入差距在擴大，特色農業與一般農業收入差距在擴大，技術型農業勞動者與普通農業勞動者的收入差距在擴大，體格健壯的完全勞動者與弱能及弱勢者的收入差距在擴大。據《半月談》２００６年第２期介紹，江蘇省江陰市華西村村民平均年收入高達８０００美元，而我國農村年人均收入低于６２５元，尚未解決溫飽的貧困人口有３０００萬，低于８６５元的低收入人口有６０００萬。這些低收入人口９０％集中在西部和中部。

二、個人收入分配制度存在問題的原因

１．政策因素導致的個人收入差距

改革開放后，我們首先提出了“讓一部分地區先富起來，讓一部分人先富起來”的政策，并通過“兩富”來最終實現共同富裕。在這種政策指導下，我國率先在基礎較好且具有開放區位優勢的東南沿海地區實行了特殊的優惠政策，使得東南沿海聚集了國內外大量資本，從而加速東南沿海地區的經濟發展，同時，也不可避免地擴大了地區之間特別是東西部地區之間的收入差距。法律政策缺位，在一些領域至今仍是無法可依，如某些娛樂行業；法律政策本身的規制力度不夠，如售假制假的懲罰過輕；政策規定有不周延的空隙，如某些稅收返還措施；法律法規貫徹落實不力或受到干擾等。我國目前的收入差距在很大程度上是由不合理因素造成的，這就加劇了人們的憤怒和不滿。

２．制度因素導致的個人收入差距

第一，稅收調節乏力。對個人收入最具有調節效力的是個人所得稅，但從我國現行的稅種結構來看，由于個人所得稅不占主導地位，公民個人納稅的意識還比較淡薄，個人收入特別是無形收入難以查實，使得個人所得稅在收入調節方面的作用大打折扣；消費稅對個人的收入也有一定的調節作用，但從消費稅設計來看，范圍偏窄，把本應納入消費稅征收范圍的個別高檔娛樂消費行為，如保齡球、歌舞廳、高爾夫球等價高利大的行業未列其中；遺產和贈予稅在調節個人收入方面有其特殊作用，但我國目前還未開征。第二，社會保障制度不完善。社會保障制度在實現收入的公平分配方面有一定的作用，但我國由于歷史的原因，社會保障制度實施時間短，資金來源嚴重不足，致使全社會范圍內的有效保障力不從心，影響了社會公平的實現。第三，分配制度不規范。我們在經濟轉軌時期，收入分配基本上處于一種無序失控狀態，缺乏行之有效的制度約束。第四，政府職能“缺位”。政府對收入分配的調節力度不足，存在拖欠工資、隨意增加工資外補貼等不規范的分配行為，也引發了不同群體、不同地區人的心態不平衡。

３．體制因素導致的個人收入差距

一是競爭機會的不均等造成了收入差距的拉大。一些個體或群體憑借在計劃經濟時代占據的有利優勢或特權，在市場經濟放開搞活的條件下捷足先登，在很短的時間內完成了原始資本積累，聚斂了大量的財富，成為暴發戶。二是各地區、各部門、各單位自行“創收”的存在造成了收入差距的拉大。改革開放２０多年來，隨著放權讓利、建立市場經濟體制，對各地區、各部門、各單位的自行“創收”現象基本上是持寬容和默認的態度，使得一些單位通過各種合法和非法甚或“打擦邊球”的途徑，盡可能多地攫取收入并將其所獲得收入的一部分分配給其職工。如果是政府部門，則便是權力的濫用，向其管理或服務的對象搞攤派，搞集資，或者亂收費、亂罰款。由此獲得的收入，當然成了為其職工發獎金、福利的財源基礎。于是伴隨著各單位圍繞搶占收入分配制高點的競爭，不同單位職工之間的收入分配差距由此形成并拉大了。三是行業的壟斷性經營造成了收入差距的拉大。我國直到現在，有些行業如電力、電信、煙草、金融保險、民航、鐵路仍未獲市場準入。壟斷經營的行業，在極力維護壟斷經營地位的同時，把其所獲壟斷租金的一部分以各種形式分配給自己的職工，這既不利于行業服務質量和經營效率的提高，也促使了不同行業之間人們收入差距的拉大。四是地方保護、地區封鎖造成了收入差距的拉大。地方保護、地區封鎖不僅與建立統一大市場的要求不相容，也違背了市場經濟自身的運行規則，而且在一定程度上拉大了不同地區之間人們收入的差距。

４．非法性因素導致的個人收入差距

關于收入差距拉大的非法性原因在我國目前主要有三種情況：第一種是“灰色經濟”，主要是指未經工商登記，逃避納稅的個體經濟，如沒有營業執照的小商小販、家居裝修、私房建筑等；第二種是“黑色經濟”，主要是指抗法抗稅的犯罪經濟，包括走私、販毒、洗錢、制假、色情業、人口販賣、坑蒙拐騙等；第三種是“腐敗經濟”，主要是指以權謀私，權錢交易。不合法的高收入會帶來反面的示范作用，非法經營、尋租活動帶來的高收入會嚴重挫傷合法經營者的生產積極性，破壞人們守法經營的理念，誘使更多的人從事非法經營活動或通過拉關系、走后門、疏通、行賄等尋租活動來增加個人收益，這既阻礙了市場經濟新秩序的建立，也加劇了收入分配的不公平。

三、解決個人收入分配制度問題的對策

針對目前存在的個人收入分配差距過大的問題，政府不能無所作為，而應采取必要的手段予以調整。

１．完善個人收入分配制度。主要是通過市場效率分配和政府公平分配兩大手段，調節個人收入分配領域中的行業、企業、階層、群體、體制內外間的收入差距。一是繼續堅持按勞分配為主體、多種分配形式并存的分配原則，從政策設計上完善生產要素參與分配的激勵機制，鼓勵通過團隊效率、個人效率取得、增加個人收入；二是充分利用財政、稅收、工資等分配工具，從制度設計上制定調節政策。用財政支出工具調節體制內外、低收入群體的收入差距，用稅收工具調節高收入階層與低收入階層的收入差距，用工資工具規定最低工資水平，制定和推行最低小時工資標準，適當提高企業離退休人員基本養老金標準、優撫對象撫恤補助標準、城市居民最低生活保障補助標準，建立并完善防止工資拖欠的法規和機制，保證低收入群體增加收入；三是從嚴規范個人收入，堅決取締非法收入，并依法實施分配行為全社會全過程的監督。

２．完善政府財力分配制度。主要是通過政府財政分配行為調節政府間、區域間、城鄉間、階層間、群體間的分配差距。一是通過完善稅制，加強征管，規范收費，建立財政收入與ＧＤＰ合理比重增長機制，不斷改善國民收入分配格局。二是按照和諧社會的各項目標，依法制定、完善政府財力的預算管理體制、財力配置結構、預算執行有序的規范理財機制，保證各級政府年度存量、增量財力用于解決和諧社會的薄弱環節和發展中的利益失衡問題。三是建立轉移支付財力規模增長機制和中央、省、市、縣四級政府保證增長的責任機制，從法律層面上明確各級政府財力用于區域、城鄉、事業協調發展、縮小差距的轉移支付財力比例。四是建立財政資金使用效果績效評價機制，在法律監督層面上加強對各級政府財力配置結構、財力使用效率的全程績效評價，從制度建設上保證資金使用效益的最大化。

３．完善稅收調節分配制度。主要通過稅收分配工具，運用直接、間接兩種稅收模式調節行業、企業、階層、群體間的收入分配差距。一是通過直接、間接兩種稅收模式調節壟斷行業超額利潤，可考慮實行法人所得稅超額累進稅率；二是改進個人所得稅，實行綜合與分類相結合的個人所得稅制度，實行個人所得稅超額累進計征辦法，調整消費稅，同時，加強稅源、稅基管理，認真實施修改后的個人所得稅法，減輕中低收入者的稅負；三是對高收入階層的財產分配、生活消費兩大行為設計行為調節稅，適時開征遺產稅、贈予稅、財產交易稅、房地產超面積使用稅、高消費行為的消費稅，建議提高累進所得稅率，對最高收入者稅率可達８０％，嚴格申報制度，加大逃稅處罰力度，強化管理，由此縮小與低收入者的懸殊差距；四是實行社會保障費改稅。改依規交納社會保險費為依法交納社會保險稅，確定稅基，統一稅率，同時，建立社會保險稅全社會統籌機制。

４．完善轉移支付分配制度。綜合利用財政、價格、利率分配工具，調節區域、城鄉、階層、群體間的分配差距，在制度層面上做出法律安排，明確轉移支付法律規定，以約束各層次主體的分配行為。一是明確財政轉移支付規模逐年增長，困難領域、困難地區、困難群體與先進領域、先進地區、富裕階層實現利益同步增長的政府法律責任，建立公眾共享發展成果的法律機制；二是明確價格轉移支付對壟斷行業、高收入階層收入的調節作用，以此發揮對政府轉移支付的補充作用。政府通過制定價格政策，引導價格收入所產生的價格收益用于保護低收入群體的基本消費利益；三是運用利率分配可以承擔轉移支付的功能，探索實名制存款限額差別利率政策，用以調節高收入階層與低收入群體間在存款收益上出現的分配差距。

５．完善社會保障分配制度。主要是進一步完善政府社會保障制度體系和建立政府社會保障與公民商業保險協調機制。一是用法律形式規范社會保障資金的政府、法人、個人三方面來源以及各自的責任與義務；二是提高社會保障統籌層次，統一險種的費基費率，調整統籌內外政策，從來源和發放兩個環節建立起獨立于企業事業之外的社保機制；三是建立基本養老金、失業保險金、城鄉低保對象支付水平與在職職工收入、城鎮居民可支配收入協調增長機制，為不斷縮小低收入群體與高收入群體間的分配差距提供制度機制保障；四是建立城鄉低費率、廣覆蓋的醫療保障體系，建立醫療、住房、取暖、就學救助體系，并作為保障內容納入社會保障制度體系；五是政府匹配財力引導商業保險進入弱勢群體保障保險領域。建立財險、災險、醫療保險三類險種與政府合作機制，運用政府和商險雙重功能保障弱勢群體的基本利益，從機制上避免因災因病淪為社會底層的社會問題。

６．完善土地收益分配制度。主要是從制度安排層面上解決好國有土地所有權、使用權和集體土地使用權兩大權能收益分配政策。國有土地所有權、使用權收益在國家所有的前提下，一是依法完善政府間的分配關系，合理劃分土地及補償等涉地事權；二是兩權收益全額用于涉地城鄉居民個人利益補償和公眾認同的公共設施建設；三是制定違法違規土地收益使用范圍的處罰制度，從嚴監督兩權收益政府的分配和使用行為。集體土地收益分配，一是完善現行法規，從法律上進一步明確集體土地使用權收益歸權屬主體農民全額所有；二是使用權轉讓中的土地價格由市場決定，從制度上糾正政府定價損害農民土地利益的行為；三是使用權收益分配以農民個人權屬為主體，集體經濟組織不能參與分配或參與分配也要規定不得侵犯農民利益的原則界限；四是政府統一制定失地農民社會保障政策，保證城鎮化、工業化進程中的農民利益不受侵害。

[責任編輯馮勝利]