中央與地方：郡縣制和西方政體

毛澤東說：“斯大林嚴重破壞法制的事件，在英、法、美這樣的西方國家不可能發生?！保ā多囆∑轿倪x》293頁）這不僅是因為郡縣制（或“秦家店”、“秦政制”、“秦政”）的國家政體與西方不同，而且地方政體也與西方不同。所以我們需要關注郡縣制的地方政體，與近現代形成日、美、英、法諸國地方政體作點粗略比較，看看有哪些不同，哪些相同。

一、權力來源不同

郡縣制下，省主要官員以及省以下地方主要官吏皆由皇帝特旨任命。明清時，省內道府以下官員雖可由督撫保奏參劾，但任免大權均由皇帝恩準。四品以下授官時，由各部帶領引見，表示為中央任命，權力來自帝王。在西方聯邦制的國家，如美國、德意志聯邦、瑞士、澳大利亞，他們的理論是地方政府權力來自公民，中央政府權力來自地方。如美國，照他們的說法，美國聯邦中央的權力是各州讓予的（《獨立宣言》說：十三個過去英屬殖民地“州”，各為“自由獨立之邦”），而不是相反。美國憲法生效后各州地位才發生變化。但州之主要官員，不是由中央任命或內定的，州長、副州長由選民直接選舉產生（或選舉選舉人產生），任期四年。其他如秘書處、檢察長、財政廳長、審計長，或由選民選舉，或由州議會與州長任命。州以下政府受州控制。在日本明治維新之后，二戰以前，府縣是國家代理人，知事是作為國家代表而存在的。而其下面的市、町、村的政權與議會，是作為反映地方意志的代表而存在，有一定自治權。隨著二戰的擴大，知事的權力完全支配了地方。戰后日本府、縣成為中間團體。日本憲法第八章地方自治，核心是知事公選化，成為地區強有力的代言人。在西方單一制國家，如英、法、意大利等國，他們的理論是中央政府權力來自公民，地方權力來自中央。盡管如此，也不是由中央包辦地方政府的組成，如英國地方政府，由地方議會任命各種委員會組成，任期四年，地方議會議員也是任期四年，每年改選三分之一，四年全部改選。這些國家的地方議會，是地方政策的最終決定者，這一點是相通的。法國則不同，它長期以來實行高度的中央集權，省政府主要官員由中央任命（但他們又是執行地方意志的官員）。同時中央各部還向各省派駐代表，設機構，監督控制省的工作。只有省市議會由選舉產生。之所以法國幾次由共和變帝國、帝制復辟，看來都利用了這種政體。之所以法國1875年終于戰勝王權，帝制沒有再度復辟，那是因為中央政府已受制于議會、法制及新聞媒介。美國的州與其下面的市、縣，也不完全是隸屬關系，也有不同程度的自治。1875年密蘇里州通過的州憲法第九款規定，較大城市可以制定關于他們地方政府的自己憲章，其他州不同程度上也作了效法。

二、中央與地方的關系不同

郡縣制下，在中央是集權，控制、防范、監督；而地方政府是作為中央派出機關而存在的，所以必須唯命是聽，絕對服從，一般說，地方政府并不代表地方的特殊利益。如宋代地方最高行政機關為“路”，路下為州、縣。路以“安撫使”為長官，主軍政；又設“轉運史”，主財賦、治安、監察；設“提點刑獄”，掌司法；設“提舉常平使”，主賑災和鹽鐵專賣。這四個官都是中央派到地方來監督與指揮地方軍、政、財、刑的，他們互不統屬，互相監督，直接對皇帝負責。就這樣，還不放心，又于各州府設置了“事得專達”皇帝的“通判官”，以監督知州、府尹。其總的目的是為了防范地方集權，形成割據勢力?！笆　痹瓉硎侵醒氲挠鶅仁虣C關，元代之所以將地方最高行政機關稱之為“行省”，意指行動中的中央機關。清代省與中央的關系可概括如下：⑴皇帝詔旨可以不經任何曲折，直達地方，必須不折不扣執行；⑵一省歲入之款，報明聽候部撥，地方不得專擅；⑶督撫大員只能決定徒刑以下案件，流刑以上皆須送中央決定；⑷省、府、縣考試，地方官只能充提調監臨，主其事者仍為皇帝欽派之學政；⑸通過八旗駐防制度，在全國范圍內形成嚴密軍事統治網，凡要隘城市皆開軍府，派將軍擁兵駐守，既可隨時鎮壓人民反抗，也起牽制地方官員的作用。

西方近現代，中央與地方關系是建立在共同遵守憲法及法律基礎上的。通過憲法，將鑄造貨幣權、建軍權、宣戰權收歸中央，使地方不可能形成“國中國”，在這個基礎上，地方享有充分自治權。戰后的日本，在美國等占領軍占領下，進行了“占領改革”。其地方自治，是在中央集權下實行的。其都道府縣市町村及特別區，都是各自獨立的自治體，不存在上下級和領導與被領導的關系。1947年4月，日本通過的《地方自治法》，對中央和地方各自的行政范圍有明確的區分。在美國，聯邦與各州的權限劃分是由憲法及有關法案明確規定的：雙方應具有哪些權力；禁止中央、禁止各州使用哪些權力；雙方共同行使哪些權力，都具體一一列舉規定；“凡憲法所未授予聯邦，或未禁止各州行使的權力，皆由各州或人民保留（憲法）”；在憲法規定范圍內，中央和州，獨立行使職權，互不侵犯；關于雙方的權力關系需要變更，則必須修改憲法；如果雙方發生權限之爭，則由最高法院裁決。另外，監督州以下的各級政府，是州政府的專有權力，一般來說聯邦政府無權干涉州以下地方政府的活動；而州對地方各級政府，只行使監督權，而不能行使直接管轄權。英國這個自治傳統悠久的國家，也有對地方的監督控制，除了中央設立專門的機構進行此項工作外，各部也管理各地有關事務，而控制地方的主要手段是：財政撥款、行政監督、立法審查。但這種控制監督具有雙向性：地方通過選舉、公民投票、新聞媒介制約中央。

三、職能之側重各異

古今中外地方政府的職能都具有雙重性，即社會職能與階級職能。孟子說：“春省耕而補不足，秋省斂而助不給。”“夏諺曰：吾王不游，吾何以休？吾王不豫（參預），吾何以助?！闭f明遠古時，政府以社會經濟職能為主?？たh制后，隨著階級對立的加深，政府已以階級統治與剝削職能為主了。從秦漢之郡守，到清之總督，巡撫，其主要職能可綜為五：⑴布宣德意，撫安齊民，勸民農桑；⑵綜治文武，修民政刑；⑶察舉官吏，監督地方；⑷進賢勸功，舉孝廉；⑸興學、掌教育。所謂“德意”、教育，所謂進賢勸功，“舉孝廉”，不過是進行皇恩浩蕩，三綱五常的思想統治和網羅封建統治人才。具體之職能也可概括為：⑴布施教化；⑵勸課農桑（財政之源，政權穩定之基）；⑶賦役錢谷；⑷決訟斷獄；⑸除奸防盜。而縣以下的基層政權的統治、控制、剝削、催稅、催差役、連坐的職能就更露骨，從商鞅的什伍連坐，到王安石變法縣下設都保，宋南渡后保下設甲，其任務都是“聯比民戶、以機保伍”，互為監保，嚴密控制，以寄兵政。甚至到了民國，孫中山先生倡導“自治”，并未付諸實施，到了蔣介石，與古代也形似神同?？傊たh制的地方政府是以壓迫與剝削、政治與思想為主，它不過是觸角遍及各個角落的統治網。

一般說來，單一制國家也好，聯邦制國家也好，地方政府職能實際上具有雙重性，即執行職能和領導職能。前者指執行中央政府統一的政令、政策，接受中央政府的領導和指導；后者指地方政府對所轄區域，進行管理和領導，促進地方事業的健康發展，保護地方的特殊利益。郡縣制下，地方政府只能以執行職能為主，甚至只能有執行職能。把它看成統治階級的工具、鎮壓的機器、徹底體現以皇帝為首的統治階級的意志，是恰如其分的。

西方近現代地方政府職能逐漸以執行社會職能為主，其階級剝削與鎮壓職能是通過實行社會職能實現的。地方政府代表和維護其地方性、特殊性。美國州政府的主要職能：⑴公共衛生；⑵公共福利；⑶公共安全；⑷建筑、維護、管理公共工程；⑸管理農業、保護自然資源；⑹管理私營企業；⑺管理電報、電話、供水、電氣、鐵路、航運等公共事業；⑻管理專門職業；⑼解決勞資糾紛，等。市政府除了上述職能，還有飲水供應、消防、娛樂職能。其他縣、鄉、鎮和特區政府，職能比較簡單、特殊，大多為本地區服務性的職能。特別行政區因其特區性質而定，如學校區以管理學校為主、衛生區則主要是處理垃圾等等，同時也進行廣泛性的社會服務，如保護自然資源、供水、防火、公墓、住房、城市更新、污水處理等等。在日本，把地方行政范圍分為“國有事務”與“委任事務”，前者如市政建設、公共設施、市場、住房、公園、治安等等；后者則是中央政府交給地方政府經辦的事，如失業對策、國土綜合開發、戶籍管理、國會議員選舉、征稅等等。在英國，地方各級政府的職權與管理事務各有側重：郡級主管教育、社會福利事業及社會治安；區級則主管住房及環境保護、文娛體育等事宜；市郊區級與鄉村級則主管保養公路、公共運輸及有關鄉村事宜。這些說明，西方地方政府的職能側重點大不同于郡縣制。

四、地方政權組織的異同

郡縣制的政權組織形式呆板、缺乏西方地方政體的靈活伸縮性。

首先，從地方層級看。我國唐以前行郡（州、府）縣兩級制，而在郡以上設監察區，后來監察區演變為最高一級地方固定行政區，成了三級。宋、元初實行路、府（州……）、縣三級制，后來元又派出“行中書省”，作為中央臨時派出的機關。但不久行省變成常設固定地方最高行政區，形成四級地方政權。明、清采取省、府、縣三級制，明朝因省過大（如山東包括今之山東遼寧、陜西包括今之陜甘寧），因此又產生九十多個道作為監察區；清除了道之外，又將省劃小。所以兩千多年層級劃分無實質變化。英、美、法、日，也是實行三級或兩級制，但不搞一刀切：美國羅得島州，因面積小，不設縣；路易斯安那州廢除縣設教區；許多州隨著城市發展，縣的數目大減。英國在郡、區政府下，有的設教區、有的則設社區，比較靈活。

其次，郡縣制下的隸屬關系是固定不變的，單向性的。直接隸屬于上一級政府，沒有橫向隸屬關系。西方隸屬關系無固定模式，具有雙重性、多樣性：既隸屬于同級（橫）立法機關，又隸屬于上級立法機關（縱）。美國縱向隸屬關系較弱，橫向又是分權制衡制，而不是隸屬關系。法國省政府直接受中央政府領導控制，而較少受到地方議會的監督控制。

其三，郡縣制的政權組織形式及權力制約形式，由秦至清，大同小異，名稱變化繁多，實質變化很少。西方近現代地方政體能適應客觀需要，采取多種形式。如美國州，取三權分立制衡式；縣則取立法行政合一式（因面積小、無必要三權分立）；市則有三種政權組織形式：⑴三權分立的“市長議會制”；⑵立法與行政合一的“市委員會制”，即由市民選舉市委員會，開會時履行市議會之職能，散會后各委員又都是各行政部門的首長；⑶“市經理制”。即由選民選舉市委員會，作為立法機關，然后由市委員會聘請經專門訓練的市政專家為市經理。市委員會對市經理有聘任、監督、罷免權力，市經理對市委員會負責，并有權任命官員及工作人員。由于它有一個統一而高度負責的行政首長；由于市經理非專家莫屬；由于它擺脫了行政與立法分權而造成的對峙；由于它不是對選民而是對委員會負責；所以效率高、優點多，不僅美國一兩千個市縣采用此制，而且許多國家也紛紛效仿。

其四，地方政府區劃的出發點不完全相同。在西方，便于管理，便于自治，利于發展經濟文化，利于國防，尊重歷史傳統及民族風俗習慣，符合地理環境……是其地方政府區劃的主要出發點?？たh制下固然也不無考慮到上述某些方面，但更重要的是：監察之便與不便；控制之易與不易；能否上下相別、左右相制、內外相雄。唐將州府劃為“輔”、“雄”、“望”、“緊”，就是根據州府所處戰略地位、自然險惡遠近來劃分的。宋代將凡是帝王即位前居住、任職過的州，在即位后即升格為府，就是從利于提高皇權出發的。到清代，對于行政區劃，煞費苦心，打破根據山川自然形態進行區劃的舊制，認為“合河南河北為一而黃河之險失，合湖南湖北為一而洞庭之險失，合浙東浙西為一而錢塘之險失，漢中隸秦、舊州隸楚、又合內江外江為一，而蜀之險失。”（《圣武記》卷十二）因而清代根據不能使某一地區據險以抗中央的原則，調整和增加了省的區劃，使之互相牽制。如使陜西一省地跨秦嶺南北。徐州本為山東門戶，而使之隸屬江蘇，武漢岳陽可以互相控制，而使武漢屬之湖北，岳陽屬之湖南。劍閣漢中本為一完整的自然形勢優勝區，而必將劍閣屬于四川，漢中屬于陜西。如此等等，不一而足，務使地形交錯，使一方受制于他方，防止割據，便于控制，并不考慮經濟文化交流便與不便。（趙希鼎：《清代各省的政治制度》，《歷史研究》1980年第三期）

可見郡縣制與西方近現代地方政體，相差整整一個時代——古代與現代。

五、三分自治，七分中央集權，地方可以控告中央

地方自治理論，在世界還是農業時代就已經形成了。今天已經進入到信息瞬息萬變的時代，中央與地方的關系日益密切，地方政府能否最大實現自己的利益和主張，取決與中央的關系。由于各國經濟的高速發展，中央和地方相互依存關系更加緊密，20世紀后，中央對州，州對地方，加強了行政管理。上個世紀30年代，自治運動開始消沉，其它限制國家權力的國家，地方自治也日益減弱。所以有所謂“當今是中央政府掌握很大政策主導權的時代”，“三分自治，七分集權”之說。而屬于中世紀遺產的郡縣制，也應改造。中央與地方不應再是君與臣的關系。該逐步推行普選，使地方官員必須對地方負責，成為地方代言人，他的升遷陟黜，要掌握在地方人民的選票上。而地方大計的最后決策，要掌握在地方議會手中。當然也要對中央負責。

參眾兩院的質詢、彈劾、以及媒體的監督，就有某種地方可以控告中央的含義。這里說的是地方可以直接控告中央。下面2005年9月7日《參考消息》這則《未能如期制定新節能標準，美能源部被十五州告上法庭》的消息，就是一個實例：

《路透社紐約9月7日電》由紐約州檢察長埃利奧特·斯皮策牽頭的15個州市今天起訴美國能源部沒有制定家用電器能源效率標準。該標準將節約大量的能源。這些州和紐約市說，能源部違反了國會的規定，沒有在法律規定的最后期限內為22種電器制定更高的能源節約標準。斯皮策在記者招待會上說，在能源部對7月1日要求它采取行動的通知書不予理睬后，該案件被遞交到曼哈頓聯邦法院。斯皮策說：“隨著石油和天然氣價格達到歷史最高水平以及全球變暖的影響日益明顯，聯邦政府沒有確立重要的能源節約標準，這非常令人失望?！彼蛊げ吆图~約州環保局局長彼得·萊納說，以2002年的使用量為基礎，像冰箱、空調、烤箱這類電器的新能源效率標準能讓美國的用電量在25年內減少3%至12%，相當于13座至42座發電廠的發電量。18年前，國會通過法案，要求制定更高的家用電器能源效率標準，并責令能源部隨著時間的推移不斷提高標準。

（責任編輯吳思）