擇校費征稅能轉變教育亂收費嗎？

重點學校制度與均衡義務教育理念一直存在不可調和的矛盾，2006年年初，國家出臺了《關于加強教育勞務營業稅征收管理有關問題的通知》，這一舉措在社會上引起強烈反響，十年前擇校已被明令禁止，再次引起人們的議論。

擇校費時代與“后擇校費時代”

“我是一個差生”，“我死了可以幫您節約10萬元”，這是寧夏銀川市13歲的小學畢業生秀秀（化名）在遺書中的兩句話。2005年7月10日，秀秀在家中自殺身亡，成為2005年有關擇校費問題中最令人痛心的記錄。

擇校費，一個讓家長痛恨而又備感無奈的字眼，十多年來一直按照其自身的規則頑強運行。靠國家長期資金投入發展起來的各級重點中小學，迅速發現了自己雄厚的教育資源。雖然在義務教育的理念下，中小學生“就近入學”漸次推行，但重點學校與一般學校在教學條件和水平上早已有了巨大的差別，加上地方政府倡導建設“窗口學校”、“示范學校”望子成龍的家長們不計成本追捧重點學校的“新孟母擇鄰”行為，更是加劇了優質教育資源向少數學校匯聚。重點學校制度與義務教育理念的矛盾在先天性規則缺失的市場土壤中日益激化。

2006年年初政府決定對擇校費征收營業稅，寄希望于通過經濟手段來規范教育領域的收費問題，這似乎預示著社會已從十多年來明令禁止擇校費的“擇校費時代”步入了對擇校費征稅的“后擇校費時代”。

弊大于利的擇校費征稅

亂收費這個怪胎雖然損害了公眾利益，破壞了教育公平，卻仍然在我們的社會中獲得了堂而皇之的存在地位。此次國家稅務總局明確規定要對亂收費征稅，但是卻以納稅的方式確認了擇校費的存在地位，這不免給公眾這樣一個心理暗示：教育亂收費正從灰色向白色過渡。社會公眾也因此將對擇校費征收的營業稅稱為“漂白稅”。

針對“漂白稅”，或許我們寧可把稅務機關的征稅舉措理解為無奈的現實抉擇。全國各類各級學校以各種名義進行的亂收費幾乎是一個天文數字，不可想象的是，這些收費基本上都置身于國家財政、稅務、工商、司法等機關的監督之外，始終處于缺乏約束的“體外循環”。目前稅務機關明確提出要對之征稅，至少表明，國家要改變對教育亂收費放任自流的現狀。對擇校費征稅的利處在哪里？在亂收費一時還難以徹底叫停的情況下，至少可以不讓擇校費在破壞了教育公平的同時，還享受著事實上的免稅待遇，加強了對這類資金的監管，又可以起到對這類收費行為的抑制作用。如果征收的稅款還能再投入到教育事業發展中，在一定程度上可形成良性循環。

但是，在對擇校費征稅的背后，還存在著不少的隱憂。傳統的稅法觀念認為，國家只對合法性收入征稅，雖然國家稅務總局再三申明對擇校費征稅并不等于承認其合法性，但是這些收費如果披上完稅的合法外衣后，無疑給那些違規收費的學校吃了一個定心丸，至少在心理上得到了這樣的撫慰，面對全社會對其亂收費的質疑時，學校可以拿出稅務部門的正規發票，理直氣壯得否認這是違法收費。如此一來，治理教育亂收費豈不是要功虧一簣？

以營業稅的名義向贊助費、擇校費等課稅，事實上將這些收入視同學校的經營收入，也就意味著將學校作為經營單位推向市場，甚至會改變學校的公益性質。倘若教育真的逐漸產業化（雖然教育部一再明確表態反對教育產業化），那些重點學校完全就是教育領域內供不應求的搶手商品，容易形成了我們通常所說的賣方市場。根據流轉稅稅負的轉嫁規律，在商品需求缺乏彈性的情況下，稅負會向前轉嫁，最終由消費者承擔。我們不免要擔憂，對擇校費征收營業稅，可能使學校衍生出新的亂收費行為并借機牟利，或者學校會調高擇校費標準，將負擔轉嫁到學生家長身上。同時，從征稅的成本和收益來看，學校的尋租行為將被政策化，其潛在成本是非常之高的。

所以說，對擇校費征稅，盡管可以為國家財政帶來收益，暫時遏制愈演愈烈的“擇校風”。但是，從長遠來看卻是弊大于利，不利于教育事業的和諧、健康發展。

教育體制的“路徑依賴”問題

稅務部門“在稅言稅”而做出這樣的規定是可以理解的，但是教育部門近年來雖然反復強調反對教育產業化，對教育亂收費卻是無可奈何，目前，我們的教育制度似乎已經表現出對產業化的“路徑依賴”①，最基本的表現就是教育亂收費的屢禁不止和被迫征稅。

制度或經濟領域的路徑一旦形成，制度變遷將具有“路徑依賴”（path dependence）的特性。“制度變遷一旦走上了某一路徑，它的既定方向就會在往后的發展中得到自我增強。具體到教育領域，十幾年間各種亂收費不僅培養了盤根錯節的利益集團，而且重新制定了教育資源的分配方式，客觀上甚至推動了部分地區教育事業的躍進，不少城市的重點學校都是借助贊助費、擇校費“畸形”發展起來的。或許我們可以這樣說，許多城市的教育事業已經很難離開亂收費的滋養，甚至整個國家的教育事業都對亂收費形成了“路徑依賴”，一旦亂收費被完全遏制，國家勢必要重新調整對教育事業的財政投入。為什么各種亂收費像過街老鼠一樣人人喊打，卻始終沒有被徹底取締，根源并不僅僅來自于主管機關的不作為，還來自于教育機制的“路徑依賴”。并且不斷自我強化和鎖定它在教育體系中的存在。

政府監管優于征稅

現今我國政府對教育的投入只相當于世界上最不發達國家的水平，這個問題很大程度上在于教育產業化的惡劣影響。部分學校在財政不投入或是少投入的情況下，通過亂收費照樣能取得較高的升學率，何樂而不為呢？因此，教育產業化也成為一些學校亂收費的“理論依據”，甚至成為教育領域極少數人尋租活動的擋箭牌。

教育雖然具有商品的屬性，但是教育更具有公共產品的屬性——社會公益性。受教育者通過教育可以獲得個人的種種直接收益，但受過良好教育的公民無疑可以給全社會帶來廣泛的收益，包括生產力的提高、社會文明程度的進步等等。正是教育消費的這種溢出效應，經濟學將其定義為“準公共產品”，而不是私人產品，這是世界所有國家由政府舉辦教育事業的重要理論根基。

因此，要想徹底杜絕教育亂收費，政府必須切實落實教育優先發展的戰略地位，樹立教育投資是戰略性投資的觀念，這既是保證我國教育健康發展的必要條件，更是有效制止教育亂收費的前提，是治理教育亂收費的根源。因此，各級政府要保證義務教育投入的不斷增長，以此制止教育領域的尋租行為。

教育資源向貧困落后地區傾斜

“擇校”并不是一個世紀難題，多元化的教育必給學生帶來多元的選擇，這是社會進步的表現；國外普及義務教育國家的經驗已證明：在義務教育階段應鼓勵擇校。‘擇校’可以提升教育的價值和影響力，引來學校之間的競爭，健康良性環境下的競爭給學校帶來的是活力。”但是歐美國家義務教育階段的各公辦學校之間的差距很小，政府為促使學校之間展開競爭，以提升教育質量，所以鼓勵擇校。

而在我國情況就完全不同了，更確切地說是教育資源分布相當不均衡，各地區、各學校在硬件和軟件上的差距相當懸殊，這是造成家長、學生對重點學校趨之若鶩的直接原因，為此有些家長揣著血汗錢“求”校不得，甚至不惜為此舉債。針對這種現象，政府必須對教育資源進行重新配置。使得每一個孩子都有接受平等教育的權利。

只有學校的收費真正做到公開、公正、透明，才能有效防范亂收費的現象發生。義務教育應堅決貫徹“一費制”，高中教育擇校堅決貫徹“限分數、限人數、限錢數”的“三限”政策。為了保證學校收費的透明度，“應當全面推行收費公示制度、收費許可證制度和收費登記卡制度，逐步建立教育收費管理、評估考核和審計制度，以增強收費的透明度，避免亂收費的暗箱操作。”

加大教育收費的監管力度，還應當擴大監督面，取得社會的理解和支持，深入做好每一環節的工作。具體來說，可以實行教學招生收費的“陽光工程”，將招生辦法、招生名額、擇校生比例及最低分數、收費辦法和標準以及錄取結果向全社會公開，使教育收費在陽光下進行，接受群眾監督，對群眾舉報投訴的亂收費要及時檢查、處理，對亂收費情節嚴重的要公開曝光，直至追究當事人的法律責任。

近幾年我國政府治理教育亂收費工作的力度持續加大，“兩會”之際傳來近800名亂收費校長被撤職的消息，對于治理教育亂收費具有一定的震懾作用。從這方面來看，教育亂收費蔓延的勢頭正在得到有效遏制，學校收費行為將得到進一步的規范。但是，我們必須清楚得認識到，治理教育亂收費形勢依然嚴峻，“冰凍三尺，非一日之寒”，要化解這“三尺之冰”，自然也非“一日之暖”。

借鑒國庫集中收付制度的成功經驗，可以由各地政府實行教育收費集中收付制度，“對財政資金實施以財政單一賬戶為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的管理”，將學校的收支預算納入政府監管，增加財政支出的透明度，使預算支出的整個過程處于有效的監督管理之中，從源頭制止腐敗行為的發生。同時，由政府主管部門負責教育收費、支出的全程監管，可以進一步統籌均衡教育收費，使公立學校的擇校費等不合理收費走向消亡，使我國的義務教育向均衡化方向發展，還教育以本來的圣潔。

（作者單位：清華大學公共管理學院博士研究生、中央財經大學財政與公共管理學院碩士研究生）