中國收入分配制度改革大幕徐啟

中國正在啟動的收入分配制度改革，有很多路徑選擇，如擴大社會保障面、抑制壟斷滋生的不公、運用稅收調控手段等等，但是有一點是可以肯定的，所有這些措施都將圍繞增加社會公平進行。

高層決策：促進社會主義和諧社會建設

5月26日，中共中央政治局召開會議，研究改革收入分配制度和規范收入分配秩序問題。對于此次改革的方向，中國社科院社會政策研究中心唐鈞研究員說，無論是其中的哪一條措施，都將在社會上產生重大影響，這不僅僅是因為改革的影響面廣，更主要的是，改革收入分配制度、增加社會公平，已經到了不得不為的時候。

黨中央、國務院在全面分析經濟社會發展形勢，統籌協調各方面利益關系的基礎上，經過反復研究，決定改革公務員工資制度，規范公務員收入分配秩序；同時，改革和完善事業單位工作人員收入分配制度，合理調整機關事業單位離退休人員待遇，完善機關工人工資制度，適當提高企業離退休人員基本養老金標準、各類優撫對象撫恤補助標準、城市低保對象補助水平。

中央認為，改革開放以來，隨著國民經濟的持續快速健康發展，城鄉居民收入較大幅度地增長，人民生活總體上達到小康水平，社會保障制度改革取得長足進展，城鎮困難群眾的基本生活保障水平相應提高。與此同時，收入分配領域也存在一些不容忽視的問題，城鄉之間、地區之間、行業之間的收入差距不斷擴大，一些行業收入水平過高，分配秩序比較混亂。為了構建科學合理、公平公正的社會收入分配體系，必須深化收入分配制度改革，規范收入分配秩序。要堅持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，堅持各種生產要素按貢獻參與分配，在經濟發展的基礎上，更加注重社會公平，合理調整國民收入分配格局，加大收入分配調節力度，使全體人民享受到改革開放和社會主義現代化建設的成果。要通過改革完善收入分配制度，進一步理順分配關系，著力提高低收入者收入水平，擴大中等收入者比重，有效調節過高收入，取締非法收入，努力緩解地區之間和部分社會成員收入差距擴大的趨勢。

７月６日，由中共中央總書記胡錦濤主持，中共中央在中南海召開黨外人士座談會，就改革收入分配制度和規范收入分配秩序聽取各民主黨派中央、全國工商聯領導人和無黨派人士的意見。座談會上，民革中央主席何魯麗、民盟中央常務副主席張梅穎、民建中央主席成思危、民進中央主席許嘉璐、農工黨中央主席蔣正華、致公黨中央主席羅豪才、九三學社中央主席韓啟德、臺盟中央主席林文漪、全國工商聯主席黃孟復、無黨派人士陳章良先后發言。大家認為，在我國改革發展的關鍵時期，改革收入分配制度，規范收入分配秩序，對于貫徹落實科學發展觀，充分發揮廣大干部群眾的積極性，推進全面建設小康社會，具有重要意義。改革收入分配制度，規范收入分配秩序，有利于逐步建立科學完善的社會收入分配體系。大家在發言中對改革收入分配制度和規范收入分配秩序中需要注意解決和完善的問題提出了意見和建議。

在認真聽取了大家的發言后，胡錦濤說，大家就改革收入分配制度和規范收入分配秩序提出了很有見地的意見和建議，有關部門要研究和認真吸收大家的意見和建議。胡錦濤指出，改革收入分配制度，規范收入分配秩序，構建符合國情、科學合理的社會收入分配體系，關系到最廣大人民的根本利益，關系到全面建設小康社會、開創中國特色社會主義事業新局面的全局，是國家政治經濟生活中的一件大事。對收入分配問題，中共中央一直高度重視，強調要完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，堅持各種生產要素按貢獻參與分配，在經濟發展的基礎上，更加注重社會公平，加大調節收入分配的力度，規范個人收入分配秩序，著力提高低收入者收入水平，擴大中等收入者比重，有效調節過高收入，取締非法收入，努力緩解地區之間和部分社會成員收入分配差距擴大的趨勢。

胡錦濤指出，在解決公務員收入分配問題的同時，要注意協調各方面的利益關系，特別是要關注低收入群眾的利益問題，使全體人民都能夠享受到改革開放和社會主義現代化建設的成果。為了逐步縮小地區間的差距，適當向基層和艱苦邊遠地區傾斜，照顧低收入者的利益，這次在考慮改革公務員工資制度時，要完善地區津貼制度特別是艱苦邊遠地區津貼制度，同步改革和完善事業單位工作人員收入分配制度，完善機關工人工資制度，合理調整機關事業單位離退休人員待遇，適當提高企業離退休人員基本養老金標準、有關優撫對象撫恤補助標準、移交政府安置的軍隊離退休干部待遇標準、城市居民最低生活保障補助標準，并注意提高其他低收入人員待遇水平。

民眾呼聲：已經到了強調公平公正的時候

當我國通過經濟體制改革，國民經濟得到快速發展的時候，民生問題和社會公平問題便凸顯出來，成為人民群眾關注的焦點。我國貧富差距的快速擴大趨勢引起眾多有識之士的憂慮。有一個國際通用的衡量貧富差距的指標，叫作基尼系數，最小是0，表示所有人的收入都一樣；最大是1，表示所有的財富都集中到極少數人手中。

中國在上世紀70年代末的基尼系數是0．16，非常平均；到上世紀90年代中后期，已經達到0．40以上。這表明中國的貧富差距已達到國際公認的中等水平和警戒線。同時，上世紀90年代后期，由于城鎮居民失業、下崗，農民的收入增長緩慢，社會分配的“兩極化”趨勢變得愈加明顯。特別是下崗職工和失地農民，這些人在為國家奉獻了大半輩子后，很多人在生命的中晚期成了徹底的“無產者”，加上社會保障沒能及時跟上，成為這個社會向貧困滑行最快的人群。而在富起來的這部分人中，又有少數人是通過不合理或不合法，甚至是犯罪的手段致富的，他們并沒有得到社會的認可。所有這一切，都成為潛在的社會不穩定因素。因此，收入差距已經到了不解決不行的地步，現在到了強調公平公正的時候了。

據專家統計，我國目前低收入及中低收入者占總人口的80％，中等收入者也僅占15％。這樣就導致居民購買力明顯降低。目前我國消費率降到了改革開放以來的最低點，而與此同時，投資率、經濟對外貿易的依存度卻達到了改革開放以來的最高點。

日前，中共中央黨校2006年春季學期進修一班學員的一項課題研究成果指出，目前中國收入分配相當不均，更為嚴重的是起點不公平。根據該研究成果，目前中國反映收入分配差異的基尼系數為0．46，已超過國際公認的警戒線。專家認為，如果考慮居民個人財富差異的基尼系數，要比反映居民收入分配差異的基尼系數還要高。不久前的一項研究表明，在2004年，占城鎮居民20％的高收入群體獲得了城鎮全部可支配收入的40％強，而占城鎮居民80％的中低收入群體只獲得了城鎮全部可支配收入的60％，收入分配嚴重地向高收入群體集中。

據曾參與分配制度改革問題調研的全國政協委員李永海等人調查，10％的最高收入家庭，和10％的最低收入家庭，年可支配收入已經擴大到8．8倍。這樣的倒三角形結構顯然不穩定，理想的應該是橄欖型：低收入和高收入家庭都是社會的少數，而中等收入人群占社會的大多數。

有關社會問題專家指出，收入差距拉大也給國家、社會帶來了一些負面影響。比方說，影響了國家的安定團結。這些年群體之間的信任度明顯降低。一旦富人、官員出了事，網上輿論一片喝彩。收入差距拉大也引發了社會安全問題，譬如廣州社會治安差就跟貧富差距過大有直接關系。

盡管收入差距不是衡量社會公平的最佳尺度，但卻是衡量社會公平的最直接的尺度。專家認為，我國收入差距已經邁入世界上最嚴重的國家行列。目前，中國社會不和諧現象時有發生，經濟的高速發展所帶來的失業、腐敗、社會不公、貧富不均、城鄉收入差距等問題相當突出。種種跡象表明，貧富差距的加速擴大已經成為構建和諧社會亟待破解的難題。正因為如此，縮小社會貧富差距就成為社會各界的共識。”中國社會形勢分析與預測課題組“去年年底對在中央黨校學習的百余名地廳級領導干部進行問卷調查結果顯示，20.3％的受訪者表示，今年我國要特別注意解決好的問題，就是“居民收入差距問題”。在2006年領導干部最關注的問題中，“收入分配制度改革”也以29.4％的關注度名列榜首。

目前分配秩序之所以比較混亂，很大一部分原因應歸咎于壟斷部門或行業的存在。不少單位自行設立了津貼、補貼及福利項目，這些工資制度外的收入名目很多，來源隱密，不易監控。很多壟斷性行業中的普通員工，如司機、清潔工的收入，都遠遠高于勞動力市場的價格，甚至高于其他行業的技術工人。有關專家在對一家銀行進行調研時發現，由于銀行走的是事業單位體制，其單位的司機月工資為2000元，而同期如果到市場上招聘一名司機，則只需提供1000元的月工資。

一位長期研究收入分配問題的專家高書生介紹說，與改革開放同時起步的收入分配改革，最初的考慮是為打破平均主義和“大鍋飯”，選擇的是非均衡發展鼓勵“效率優先”。在這種情況下，勞動力素質差異、資本占有數量差異、經濟全球化時代的區域差異等市場化因素便很快產生出初次分配上的差距。他認為，如果說這部分差距是社會發展必須接受的“代價”，那么因隱性福利、行業壟斷等產生的初次分配差距，與社保、稅收等方面的政策失衡產生的再分配差距，則受到了越來越多的非議。總之，這些具有壟斷地位和性質的單位，不僅自己給自己提供過高的福利待遇，比方說電力部門職工免費用電、交通部門職工免費坐車等等，而且這些單位利用壟斷地位，幾近蠻橫地獲取超額利潤，而不經討論和公示。就拿此次五大商業銀行聯手收取跨行查詢費來說，根本就不理會社會輿論的反對。這樣做的結果，只能是進一步擴大貧富差距，因為要使用這些壟斷資源的絕大多數社會成員，他們原本就不富裕，因此又要多支付額外的費用。

政府責任：在收入分配改革中肩負重擔

對于收入分配問題，在今年的兩會上，許多代表、委員強調政府要在收入分配中肩負起應有的責任。他們說，社會保障、醫療和教育費用的急劇增長是制造貧富差距、加劇社會不公的重要原因，尤其是中低收入家庭和弱勢人群，更是飽受其苦，如何快速構筑起一道社會保障屏障，保護低收入家庭不被拖垮，更是政府當下要盡快解決的問題。

有人建議建立初級的社會保障體系、使稅收政策落實到位、建立各種規章制度，以限制收入差距過大。但是，這些辦法，都離不開政府的強力支持。

據介紹，美國在1935年、英國在1945年相繼建立了初級的社會保障體系，專家認為，我國目前的公共財力已遠遠超過當時的美國和英國，是有能力建設初級社會保障體系的。這個初級社會保障體系低標準、廣覆蓋、有實效，能夠覆蓋所有農村、城鎮的所有勞動者，而政府只需要投入3000億元就夠了。去年我國財政收入已經達到3萬億，是完全有能力做到的。有關專家還認為，在調整目前的個人所得稅，提高高收入者繳稅比例的同時，還要出臺一些輔助措施，如增設遺產稅、建立各種類別的慈善基金等。

一位全國政協委員說，目前人們對行業壟斷怨聲載道，只要建立了規章，這個問題便能解決。政府對壟斷行業的調節不成問題，怕的是政府起了推波助瀾的作用。他還說，某市移動公司的老總曾向他訴苦，其實他們很想把價格降下來，但無奈當地發改委不同意。可見在這個問題上，政府角色是缺位的，有時候甚至錯位。因為通過行業壟斷，地方政府能夠增加稅收收入。

全國政協委員孫繼業說，收入分配問題，實際上是公平和效率的問題。公平和效率問題如果解決不好，必將嚴重影響我國經濟和社會的健康發展。為了在公平與效率之間尋找最優平衡點，求得社會和諧，需要在政策上有所調整。要加強對壟斷行業收入分配的監督和管理，加快推進電力、石油、鐵路、民航、電信等行政性壟斷行業的改革，放寬市場準入條件，強化壟斷收益分配管理，調整壟斷行業的利潤分配制度，建立壟斷超額利潤上繳制度，將壟斷利潤收歸國家財政。

歷史回顧：我國收入分配制度改革進展

工資制度改革。1985年工資制度改革的最大特點是，在工資制度上，國有企業同行政機關和事業單位實現脫鉤，國有企業實行工資總額和經濟效益掛鉤，行政機關和事業單位實行以職務工資為主要內容的結構工資制；到1993年進一步發展到行政機關和事業單位的工資制度脫鉤，行政機關實行的是職級工資制，事業單位則實行體現其特點的工資制度，即根據事業單位所處行業，分別實行專業技術職務等級工資制、職務崗位工資制、藝術結構工資制、體育津貼和獎金制、行員等級工資制等。

國有單位福利制度改革。最早被重視的是住房制度改革，已經歷了公房出售、提租補貼、建立住房公積金、停止福利分房等階段。同時，為配合國有企業改革，企業辦社會問題也很早就被重視，從最早實行生產經營和生活服務分開，到目前正在大力推動的分離企業辦社會職能。經過多年的實踐探索，國有單位福利制度改革的思路已清晰，一是實物福利貨幣化，二是生活服務社會化。

個人所得稅制度改革。1980年開征個人所得稅時，當時納稅的主要對象是來華工作的外籍人員。1986年和1987年，國家相繼出臺了個體工商戶所得稅和個人收入調節稅，擴大了納稅范圍。1994年，我國實施了統一的個人所得稅稅法。自1999年11月起，國家決定恢復征收利息稅。

社會保障制度改革。目前，企業的社會保險制度框架已經形成，養老和醫療保險實行統賬結合模式。隨著企業社會保險制度的逐步建立，機關事業單位同企業在社會保障制度安排上出現了”并軌“趨勢。在農村開展的社會保障項目主要有兩個，一是農村養老保險制度，二是新型合作醫療制度，但兩者仍處于試點或局部推行階段。

社會救濟制度改革。自1997年起，國務院決定在全國城市建立最低生活保障制度，對生活在最低生活保障線以下的城市家庭實行生活救助。此外，農村最低生活保障制度也在局部地區興起。

農村收入分配制度改革。隨著“大包干”性質的農村生產方式的普及，農村收入分配不再以生產隊為基礎，而是以農戶為分配主體，在收入分配制度上實行”交足國家的、留夠集體的、剩下全是自己的“。

鏈接：

外國如何縮小收入差距

●再分配中注重完善社會保障和福利制度，構建弱勢群體的“安全網”：推動社會保障制度法制化；以低收入者為重點；家庭補助金向最貧困者傾斜；逐步擴大覆蓋面，很多國家接近100％。

●實施稅收調節。以個人所得稅方式直接調節。瑞典的中等收入者要繳納的個人所得稅稅率為31％，大公司經理則為60％至70％，最高達到85％。

在發達國家，購置豪華住宅、名牌轎車、奢侈品、化妝品，享用高檔宴會、高檔休閑娛樂以及飼養寵物等都算作高消費，要征收高額的特別消費稅。國外遺產稅稅率都很高，日本繼承稅稅率共分13個檔次，從10％到70％。

●鼓勵公益捐贈。巴西對出資贊助教育的企業以稅收減免。

●完善法律保障。嚴懲偷稅漏稅。日本對違反稅法、不按期足額繳納稅款者，采取嚴懲措施。

●打擊寡頭，限制非法致富。

●開發落后地區。德國在憲法中就規定，國家必須保持各地區人民生活條件的一致性。

●實行有效的財政轉移支付。支持目標是地方的醫療、教育、社會保障，重點向貧困地區傾斜。意大利每年將中央財政收入的1/3轉移支付給地方政府，

●增加就業，保障低收入者的收入。

（責任編輯 趙忠范）