１７年村民選舉實驗的現實與未來

姚　洋

[編者按]

2006年中央一號文件正式勾勒了社會主義新農村的藍圖。正如文件所揭示的那樣，新農村建設不僅僅是改善農村的基礎設施，還應該包括制度供應——村莊和鄉鎮的組織建設。在村莊選舉這個問題上，目前的確存在以“故事”代替“整體”的傾向。北京大學經濟研究中心的調查及據此進行的統計分析，是對這個傾向的一個糾正。

17年，四種意見

自1988年《村民委員會組織法》草案頒布以來，村民選舉在農村已經開展了17年，但是，圍繞著村民選舉的爭論至今未消，而且負面的評價越來越多。這些負面評價歸納起來，可以分成以下幾類。

第一類意見認為，村民選舉導致家族勢力和利益群體在村莊的復活——影響了選舉的公正性。

以筆者對一些村莊的調查研究來看，家族勢力和利益群體的確介入到村莊選舉中，但是，這種介入是否會影響選舉的公正性呢？

據我們的調查，即便在家族流脈甚廣的中國南方地區，家族實際影響力其實也在下降。這主要是緣于家族內部的分化——一些人家富裕起來，另一些人則仍然較貧困，他們的利益訴求因此是不一樣的。

在選舉中，家族只是一種政治動員的載體，家族的參與在多大程度上會扭曲選舉結果，在理論上無法預測。

第二類意見認為，村莊選舉非但沒有選出好人，而且還把原先的秩序打破了，村莊政務變得一團糟。

這種情況在一些地方的確存在。有些村子出現賄選現象，有些村子長期選不出村長，或者選出的村長沒有到期就被迫下臺，等等。

這些例子在媒體上頻繁出現，因此給人留下的印象是，村莊選舉總是亂糟糟的。但是，媒體的報道往往是特例，而不是常態，新聞記者們要尋找“有故事”的事件進行報道，因此那些一切正常的村莊選舉就很容易被忽略掉。

第三類意見則認為，村莊選舉這種外來的制度安排，對于中國村莊來說，成本太高昂。村莊選舉需要政治動員，選舉之后還要建立監督制度以及維持村委會的正常運作等等。

凡此種種，皆需要資金、人力和物力的支持，而多數村莊實際上沒有多少公共事務需要通過這些正式制度來決策，所以選舉的成本太高了。

事實上，從成本——收益角度作以上分析，確有正確的成分，但是，萬不能忽視的一點是，村民選舉的收益，是無法全部用量化指標來衡量的。

自人民公社解體之后，中國農村社會的一大問題是村莊的原子化和無組織化——特別在中西部集體經濟不發達的地區，村莊社會基本解體，農戶各自為政，連起碼的公共事務（比如環境衛生）都無人關照。

在這種情況下，一部分人把希望寄托在傳統文化上，希望以此來彌補組織的缺陷。但是當下的中國農村社會，經過公社時代，特別是“文革”期間的整肅，家族作為一種社會治理機制已經不復存在，特別是經濟較發達或人口流動較多的村子，家族的權威大大下降。

同時，隨著經濟活動的圈子日益擴大，村民、特別是年輕人對村莊的依賴程度已經大為下降，村莊權威對他們的威懾作用因此退化。50年代，作家劉紹棠可以用寫作掙來的稿費買下北京的一座四合院，今天哪怕是最多產的暢銷書作家也做不到這一點，原因不是作家絕對貶值了，而是大眾的教育水平提高了，可供選擇的范圍擴大了。

村莊里面也是同樣的道理。過去，只要讀了私塾就是知識分子，現在一般年輕人都初中畢業，誰也沒有文化優勢可言。再者，過去的鄉紳基本上同時掌握著文化和財富，可以通過財富優勢增加他們的文化優勢（比如在荒年行一些賑災的善舉），而現在的富人，卻往往不具備道德的優勢，相反，他們的財富來源常常被他人懷疑。

既然中國農村面臨的組織缺陷不可能以傳統來彌補，村莊選舉就可能成為重建村莊組織和文化的契機。村莊選舉的形式和內容對村民實際上都不是陌生的，他們在公社時代就曾經投過票，選過隊長，評過工分。選舉的初期結果可能不令人滿意，但民主是一個學習過程，應該給村民時間，讓他們在實踐中學習和完善。

和上述三種意見相比，下面這種意見則體現為一種“擔心”：村莊選舉擴大了村莊的權力，因此可能影響國家政策在基層的貫徹和落實。同時，在涉及村莊與上級政府的關系以及國家政策的問題上，村委會未必有足夠的談判能力為村民利益抗爭。

而且，對多數國家政策，村委會可能持理解態度。以筆者訪問過的廣東東莞的一個村子為例，1999年這個村子第一次選舉，選出了一位企業家，為人正派，愿意為群眾辦事。他剛上任，就趕上廣東省調整計劃生育政策，由一胎半變成一胎，工作相當難做。筆者訪問該村時，正逢工作組下村督察，新村主任并沒有抵制，而是積極配合。計劃生育是一項基本國策，在這種問題上，留給村莊的回旋余地很小。另一方面，在一些涉及面較小的問題上，村委會則有可能更偏向村莊利益，而怠慢更大范圍內的公共利益。

這主要可能體現在村莊和上級政府的財政關系上。村莊選舉的一個后果是加強了鄉村的財政分權體制，村委會要滿足村民的要求，就可能減少向上級政府的財政和稅收的上繳，這樣就會削弱縣、鄉兩級的財政能力，由于村莊的許多公共品服務（如農業技術推廣）靠地方財政負擔，村莊選舉的一個可能后果是導致這些公共品服務數量和質量的下降。

基于一項調查的分析

在媒體報道和學術研究成果中，我們可以同時找到支持和反對四種意見的證據。但是，這些證據基本上是案例，因此不具備統計意義。筆者最近完成的一項研究，則彌補了這種不足。

我們課題組于2003年對中國8個省的48個村莊進行了系統調查（48個村的分布是：廣東、湖南、四川、山西各7個村，浙江9個村，河南3個村，甘肅5個村，吉林3個村），了解了它們從1986年以來的選舉情況，并將獲得的數據與中國農業部農村經濟研究中心固定觀察點提供的村莊和農戶的數據進行了對接，然后利用對接之后的數據集，系統地對選舉之于收入分配、村莊支出結構以及上繳稅收產生的影響進行了統計分析。

我們的分析結果表明，選舉顯著地降低了村莊內部收入不平等的程度，而且，這不是通過增加從富人到窮人的轉移支付——而是通過提高公共投資實現的。另外，選舉還提高了村莊支出中公共開支的比例，降低了行政費用和村干部工資支出的比例。

這兩個發現說明，選舉加強了村莊內部的治理，使村干部更加對村民負責。但是，我們也同時發現，選舉降低了村莊支出中上繳鄉鎮政府的比例，也減少了稅收上繳數量。這說明，擔心選舉會弱化上一級縣鄉政府公共品服務能力乃至國家對基層的控制不是沒有道理的。

一般而言，選舉可以通過兩個途徑降低收入不平等程度。一個是增加轉移支付，人為提高低收入者的收入，同時降低高收入者的收入。這種辦法在很大程度上是反效率的，因為它打擊較高收入家庭的生產積極性，對于收入不高的村莊來說，這是一個不利的政策。另一個途徑則好得多，它通過對公共設施的投入提高窮人的收入能力。

比如，一個村莊可以把路修好，把村小學建好，補貼村衛生所，甚或建立合作醫療等等，這些措施對窮人比對富人更有效，因為窮人窮，自己無力克服交通障礙，也無力支付子女的教育費和自己的醫藥費，而富人自己就能克服交通障礙，也可以送子女上外面的好學校，自己掏錢看病，因此，這些措施改善收入分配狀況。

我們的統計分析表明，一個村莊選舉前后的轉移支付數量沒有顯著變化，但人均公共支出增加226元（以2002年價格計算），是樣本平均數的78％。公共支出主要包括兩部分，一部分是轉移支付，另一部分是公共投資；既然前者沒有增加，后者必然增加。同時我們發現，選舉之后，轉移支付隨農戶收入的累進性下降了。選舉之前，人均收入每下降1000元，就可以從村里多得到20.1元轉移收入；選舉之后，這個數字下降到只有3.1元。

表面上看，這和選舉的初衷相反，因為它表明低收入的農戶在二次分配中的地位下降。但是，選舉是讓所有的村民有平等的表達利益的權利，過去主要通過二次分配照顧低收入家庭，現在高收入家庭也有權利要求降低這種二次分配的程度，這是民主原則的體現。

總之，我們的結論是，收入分配的改善，不是因為當選村委會更傾向于更平等的二次分配，而是因為選舉讓它更有積極性增加公共投資。

我們的研究還表明，公共開支的增加并不是以農戶向村財政繳納的費用的增加為代價的，而是通過改變村財政的支出結構實現的。相比選舉之前，一個村莊選舉之后的公共支出比例上升了4.2個百分點，是樣本平均數的22％，而行政費用和村干部工資開支比例下降了4個百分點，是樣本平均的18％。這些都是非常顯著的效果。

由此看來，選舉的確加強了對村干部的約束，讓他們更加關注村民的需要，而不是他們自己的福利。

這個結論和媒體的報道以及一些案例研究的發現有很大的不同。在村莊選舉這個問題上，現在的確存在以“故事”代替“整體”的傾向。我們的統計分析，是對這個傾向的一個糾正。

但是，我們的分析帶來的也不全是“好消息”。我們發現，村莊選舉使村財政支出中上繳鄉鎮財政的比例平均下降4.4個百分點，是樣本平均的19％，同時使村莊向國家繳納的稅金平均下降57元/人（以2002年價格計算），是樣本平均的35.4%。村財政中上繳鄉鎮的部分屬于“三提五統”的范疇，是我國農村基層公共品服務的財政基石之一。這部分支出比例的下降，說明選舉之后村莊傾向于各自為政，跨村協作程度下降。

另一種可能性是，村民對鄉鎮政府不信任，沒有選舉的時候，村干部說了算，村民沒有辦法；選舉賦予了他們權力，因此要求減少上繳比例。無論哪種可能性，選舉都加強了村莊的自主性，在一定程度上妨礙了鄉鎮范圍內的公共品供給。

另一方面，村莊上繳稅金的下降則說明村莊相對于國家的自主性也在加強。這里的稅指的是農業稅、特產稅、屠宰稅等專門針對農村地區的稅種。一種可能性是，人均繳稅額下降是人均收入下降造成的。但是，我們研究了人均收入和選舉之間的關系，發現選舉對人均收入有微弱的正向影響，因此，繳稅額下降不可能是由于人均收入因選舉下降而造成的。

如何看待村莊自主性的加強？

接下來的問題是，既然選舉也加強了村莊的自主性，降低了向上級政府的財政和稅收繳納，那么擔心選舉弱化政府權威是有一定的道理的。但是，問題的關鍵可能不是這種擔心是否有道理，而是我們如何應對村莊自主性的加強。

一種思路是從消極的角度出發，認為選舉沖擊了國家權威，動搖了黨在基層的執政能力，因此必須在選舉中加強黨的領導，加強對選舉結果的控制，甚或干脆停止選舉。

這種態度存在三個層次上的問題。在最基本的層次上，它是把孩子和洗澡水一起倒掉了，因為它忽視了選舉在加強村莊內部治理方面的正面作用。在第二層次上，它將黨的領導同村民選舉對立起來，沒有認識到黨的領導必須具備群眾基礎。在村莊的范疇內，選舉是最代表民意的治理方式；如果不能包容選舉的結果，黨的領導就會失去群眾基礎。

事實上，我們的研究還發現，采用不同的候選人提名方式，對選舉所達到的效果沒有影響，一個由上級政府提名產生的村委會和一個由海選產生的村委會，在村財政支出和納稅等方面沒有明顯的差別。無論采用哪種提名方式，候選人都必須通過村民投票這一關，那些不能代表村民利益的人是無法當選的。在第三層次上，對村莊選舉的消極態度還來自于對國家政權的誤解，以為國家權威必須體現在對社會無微不至的控制上。

然而，無微不至的控制不僅在技術上不可行，而且在結果上也是對社會有害的，其要害是滅殺了社會中間組織的活力，讓社會生活變得稀薄和簡單。熱物理的一個重要發現是，越是簡單的系統越脆弱，越是復雜的系統越穩定。國家無微不至的控制看似讓社會變得穩定了，實則是潛藏著危機，一旦遇上不利的沖擊，就可能釀成巨大的動蕩。相反，讓社會自己組織起來，可能小問題不斷，但社會變得厚實和有彈性，社會矛盾無需國家干預也會自行消解掉。正如筆者在本文開頭所講的，村民選舉是重建村莊組織的一條有效途徑，是讓我們的基層社會重新變厚的有效手段；哪怕僅僅是從國家長治久安的角度來考慮，給村民選舉自我發展的空間也是有利的。

不過，這也不意味著我們應該忽視村民選舉所帶來的問題。在這方面，我們應該采取更積極的態度，把村民選舉和新農村建設、鄉鎮體制改革以及地方稅收體制改革結合起來。

鄉鎮和地方財政體制改革的方向是撤鄉并鎮，同時擴大地方財政的協同范圍。這是一個正確的方向。當鄉鎮管轄范圍加大之后，它們的財政能力加強，同時行政開支負擔下降，因此可以進行更多的公共品投資。

另一方面，新農村建設正在提上具體操作的議事日程。新農村建設不僅僅是改善農村的基礎設施，而且還應該包括村莊和鄉鎮的組織建設。在韓國70年代的新農村運動中，政府的財政投入并不大，除改善農村居住環境和基礎設施之外，重建農村基層組織、提高農民的自我管理能力是非常重要的內容。把村民選舉作為新農村建設的一項內容加以重點考慮，是它能夠收到成效的關鍵之一。

這是因為，改善村莊的居住環境涉及村民的切身利益，需要村民之間的協調，而村民選舉以及由此建立的村莊治理機制為村民協商提供了最有效的途徑。另一方面，新農村建設不可避免地涉及村莊之間的協調問題。國家可以利用資金支持作為杠桿，誘導農民認識到地方性合作的重要性，由此可以抵消村民選舉對跨村合作的負面作用。

有理由相信，以新農村建設為契機，村民選舉將得到進一步的加強和完善，社會主義新農村將出現在中華大地上。