投票權改革：ＩＭＦ的自我救贖

許　飛

IMF歐美中心主義的份額制不能反映新興市場經濟體崛起的現實，是這次改革的重點。而通過增加發展中國家的投票權，既能給IMF增資，又可追認債務國對IMF運行成本的貢獻，一舉兩得。在這一過程中，日本要把中韓和亞洲其他新興市場國家變為同盟軍，使IMF的主導權一步步由歐美向亞洲轉移，同時防止美國利用匯率來沖擊亞洲國家。

9月19日，國際貨幣基金組織(Intemational Monetary Fund，簡稱IMF)新加坡年會通過增加中國、韓國、墨西哥和土耳其四國份額的初步改革計劃后，美國新財長鮑爾森取道杭州，開始履新之后的首次訪華“聆聽”之旅。表面上看，中國從IMF這次的內部治理結構改革中得到了美國派發的大禮，對鮑爾森的來訪也是禮遇有加，但實際上，北京領情的程度有限，可能還不如對于鮑爾森呼吁IMF更多干預亞洲國家匯率管制的警惕程度。

央行行長周小川已經表達了這種擔心：IMF如果應美國所請，放棄對各國宏觀經濟政策的重點關注，而轉化為一個類似匯率國際監管機構的角色，將導致IMF偏離其設立之初維護全球金融秩序穩定、防止金融危機爆發的宗旨，“這對全球金融穩定是很不利的”。

要理解北京為什么對美國的提攜不甚領情，而周小川又緣何擔憂IMF的改革轉向，只須審視IMF這次自我革命的內在邏輯，并且熟悉它61年的變革軌跡。后一個問題可以從IMF的根本使命、主導力量及危機解決方式三方面切人，來獲得一個相對完整的解答。

改革的內在邏輯

雖然IMF這次改革的初衷是通過增加新興市場經濟體的份額(quota)來提高發展中國家在IMF的投票權和影響力，其削弱的將是傳統上占優勢的歐洲國家的權益，但奇怪的是，這一決定得到了該基金所有大型股東的支持，包括原本被認為可能借機擴大份額的美國也對小國做出姿態，表示不會增加其投票權，只要能維持17％的權重即可。而23個反對成員國中，很多竟然是發展中國家，如阿根廷、巴西、印度和埃及——也許它們是為自己沒有上第一批提拔名單而懊惱，或者就是斤斤計較于日本和德國等大國沒有放棄權重增加。

不管怎么說，對IMF進行根本改革的提議已在19日下午獲得成員國90．6％的投票通過。而IMF總裁羅德里戈·德·拉托(Rodrigo de Rato)說了，中國、韓國、墨西哥和土耳其“漲份額”只是第一步，主要因為它們目前在基金里的投票權明顯低于它們在世界經濟體里的影響力；接下來還有更重要的第二步，即著眼于在未來兩年內擬定新的份額計算法，重新對各國的份額進行調整，屆時該增的增，該減的減，且體現扶貧濟困精神，而不是一些此次投反對票的國家所謂的“一些發展中國家所獲得的額外份額，來自其他發展中國家”。

拉托總裁沒有明言的是，IMF成立之初還是很有民主精神的：除了按成員國對機構認繳的股份(份額)的多少來分配投票權之外，還為每個國家分配了等量的基礎投票權。但時光荏苒，IMF成員國從創立初期的35個發展到現在的184個，投票權的總量增加了37倍，而基礎投票權在總投票權中的比重卻從當年的11．3％下降到如今的2．1％，一國一票的原則已經徹底讓位于10萬美元一票的原則。現今的改革，不啻是在向原初的宗旨回歸。

當然，在金融王國，經濟效率從來要比民主精神重要，而IMF歐美中心主義的份額制不能反映新興市場經濟體崛起的現實，是改革前IMF最受詬病的地方之一。最常被提及的例子是，中國已是全球第四大經濟體，可是在IMF的表決權重還不及比利時與荷蘭的總和。這次改革后，只要中國從豐富的外匯儲備中拿出約23億美元，用于支付新增投票權對應的費用，就可以實現在IMF占的投票權從2．98％增加至3．72％，排名由第九位跳升至第六位，同時從IMF貸款的額度(份額的3倍以下)也會大幅調高，這自然是劃得來的。

那么，美國一反常態地支持甚至主導了這次向發展中國家傾斜的改革，是不是純粹出于效率優先、兼顧公平的學理考慮呢?并非如此，美國其實另有苦衷。風雨蒼黃61載，美國從全球頭號債權國和資本輸出國漸變為世界最大的債務國，其在IMF的出資份額由人會之初的36．32％下降到近年的17．46％，很難再增加什么貢獻。而隨著世界經濟的不斷膨脹，IMF的資本額占全球貿易的比重也從1945年的58％下滑至2004年的3％，又因為壞賬率不斷攀升導致貸款總額從2002-2003年的300億美元下降到2005年的40億美元。

為了防止自身被邊緣化的命運，IMF考慮大規模增資，并計劃將各國等量的基礎投票權提高一倍。這就需要調動廣大發展中國家的積極性才能實現。此外，IMF長期以來不得不依靠提高貸款利率來支付持續上升的運行成本，借款國(主要是發展中國家)的財務貢獻也顯得越發重要。1982年至2002年，債權國對IMF運行成本的貢獻比率從72％下降到25％，債務國的比率相應上升，但發展中國家的這一貢獻并未在投票權中得以顯現。如今，通過增加發展中國家的投票權，既能給IMF增資，又可追認債務國的功勞，一舉兩得。

至于位列第一集團的歐洲國家，之所以肯削弱自己的既得利益，也是因為大勢所趨。現在亞洲貢獻了世界經濟總量的1／4，在IMF的份額卻遠遠低于這一比例；相反部分歐洲國家擁有的投票權卻高得不成比例，而且擁有IMF執行委員會共24個席位中的7席。這樣的決策結構只能導致IMF的投資效益不斷下降。為了挽回該組織的聲譽，同時更好地進入亞非拉地區的市場；英、法、意、荷、比等國不得不稍作讓步。換言之，伴隨自身經濟實力的增長和開放度的提高，中國等國在IMF的權益增長是必然的，并非某國恩賜的結果。

兩大職責，不可偏廢

IMF起源于一個簡單而偉大的構想——穩定各國匯率，鼓勵國際貿易。20世紀30年代大蕭條時期，西方各國進行關稅戰，同時競相推行本幣貶值，使得國際匯率混亂，加速了世界經濟的衰退，成為二次大戰爆發的間接因素之一。后人感嘆道：當商品和貨幣不能越過邊境的時候，士兵就會越過邊境。有鑒于此，1944年美國新罕布什爾州的布雷頓森林會議提出成立IMF和世界銀行的構想。次年2月，IMF在美國華盛頓特區正式成立。

作為固定匯率制的維系者，IMF在布雷頓森林體系崩潰的情況下居然沒有隨之解散，反而在后來的國際性金融危機中屢屢扮演重要角色，這樣的戲劇性轉變可能連IMF自己也始料未及。對此，英國《金融時報》副主編馬丁·沃爾夫的評論可以提供部分解釋，“假如IMF不存在，我們也不會再去創造一個。并非因為它沒有用處，而是因為當今世界缺少建立強有力多邊機構的勇氣和遠見。單是這個事實就使得我們繼承的遺產更彌足珍貴。”

將貨幣平價、匯率政策這樣涉及經濟命脈的“國之重器”交給多邊機構統一協調，61年前的各創始會員國難得表現出這樣的“勇氣和遠見”。但即使擁有這類尚方寶劍，IMF也難以擔當起“全球中央銀行”的重任，所以把世界各地的經濟危機歸咎于IMF袖手旁觀其實并不公允。IMF創立之初的兩大職責，一是監督各國幣值相對穩定，在“可調整”范圍內與美元掛鉤；二是建立國際儲備，當成員國發生暫時性收支平衡困難時提供資金支持。時至今日，除了將監督內容從“固定的貨幣平價”變為“各國穩健的、不至于影響國際金融秩序的匯率政策”，IMF的根本職責并未改變，不存在要向匯率監管機構轉化的問題。

IMF近年來更為凸顯的是它的“最后貸款人”角色。這是源自上世紀80年代開始的國際資本的自由流動浪潮。從1956年蘇伊士運河危機起，IMF開始實施系統化的危機救援措施，經過1967的黃金市場危機、70年代的石油和外匯市場危機，以1982年債務危機為標志，IMF的國際最后貸款人職能基本確定。在1997年東南亞金融風暴中，面對遙控數千億美元的對沖基金的四面出擊，IMF總共向亞洲各國提供了1200億美元的貸款。

這次新加坡年會期間，有人提出東亞各國的央行外匯儲備占全球外匯儲備的比重已上升至70％，而根據中日韓三國與東盟十國在伊斯坦布爾達成的共識，該區域內的換匯換利規模將從目前的395億美元擴大到790億美元，似乎東亞已經自強到可以不需要IMF救援了。但實際上，在遭遇外匯危機時，東亞獨立支援的比例最多為20％，其余還需要全球性機構援手。正如新加坡總理李顯龍所說，區域援助與監督機制固然有用，但卻無法替代IMF和世界銀行等全球性機構，尤其在協調主要經濟體之間為彌補過失而調整方面。

不過IMF的功能缺失也是有目共睹的。1997年亞洲金融危機中，IMF未能根據事態發展采取正確的應變措施，墨守成規讓該組織未能及時為亞洲國家提供“危機預警”，早已為人詬病。這次美國財政部長鮑爾森在他IMF會議的“首場秀”上，呼吁IMF應該就個別國家的匯率制訂政策，嚴格制止匯率扭曲的情況發生，“無論那些國家有什么理由都必須受到制止”，雖然聽起來頗為刺耳，但也就是要IMF把原來不適應“有管理”的浮動匯率制，已經偏廢掉的第一種職能恢復起來，以應對固定匯率制瓦解之后的全球貿易失衡。

但這樣的提議除了引起中國的警惕外，日本也已表達了反對意見。日本央行行長福井俊彥對IMF籌劃指導委員會表示，加強IMF的貨幣角色將導致“焦點縮窄到個別國家的個別問題”，這樣會“給市場發出錯誤的信號”。由于當前IMF對采取反貨幣管制行動有著很高的門檻，須證明貨幣管制國的動機，這使得美國財政部去年向IMF要求對中國采取行動的申請失敗。亞洲國家擔心一旦進行這樣的改革，將幫助美國利用匯率來沖擊亞洲國家。

歐美日三極博弈

8月下旬在華盛頓總部召開的IMF理事會上，歐美主張讓四國提高出資比率，而日本主張將提高出資比率的范圍擴大到東盟等十幾個國家。數日后重新舉行的理事會通過了一個折中方案，即前面所說的“兩步走”改革計劃。從這一輪爭執中，可以看出日本是在替亞洲爭取利益，這在新加坡年會期間也有所反映：9月18日，日本央行行長福井俊彥與周小川以及韓國央行行長李成泰進行了一次會面，“就全球以及亞洲經濟進行了一些溝通”，據有關人士分析，福井俊彥與周小川可能也就共同反對美國的IMF改革提案進行了溝通。

日本在IMF當中是第二大出資國，但其影響力遠遜于歐美。此輪投票權改革前，以中日韓為首的東亞國家在IMF中份額比例為13．42％，而美國是17．46％，歐盟是19．458％。顯然，歐洲國家的整體份額超過了美國和東亞，與此對應的投票權和影響力也非同一般；美國居中，擁有超過15％底線的“獨家否決權”，對IMF這個“親生骨肉”表現出一種若即若離的態勢；日本則從一個安于現狀者逐漸向革命者轉變，在會前會后拉攏發展中國家最起勁。

IMF的決策程序實行的是份額制度，份額越多，它所對應的投票權和借款權也就越大。可是由于歷史的原因，歐盟擁有與其份額不相稱的33．3％的高投票權，其中像比利時、荷蘭或瑞典的投票權，居然與中國、印度或巴西相當甚至更多，這引起了包括日本在內相當多國家的不滿。日本在IMF的投票權為6．1％，這使它的匯率政策更容易遭到IMF的批評。而不談歐洲，就說美國在IMF的作為，也更多地是從本國利益出發，對不同受援國有不同的資金傾斜度。與美國利益切身相關者，往往能得到更快、數量更多的危機救援。2000-2001年土耳其和阿根廷相繼爆發經濟危機時IMF的不同表現，就已經深刻反映了這一點。

由于長期的矛盾積累，各方在2000年IMF總裁人選問題上，上演了一出“三國演義”。歐洲和美國一直有個不成文的約定，IMF總裁由歐洲人出任，世界銀行行長由美國人擔當。但1999年康德蘇下臺后，美國突然打破默契，推出費希爾作為下屆IMF總裁候選人；歐洲寸土不讓，并且空前團結，一致確定德國財政部副部長韋澤接受挑戰；不久來自日本的神原英姿也加入戰團。最終，雖然美國放棄爭奪總裁席位，但也憑借否決權逼迫歐洲撤換候選人，改由時任歐洲復興開發銀行行長的德國人克勒出任總裁，雙方打了個平手。

可以預見，類似好戲還將不斷上演。事實上，美國對IMF的批評大多可以從歐美利益的不協調之處找到端倪。面對歐洲日漸統一所帶來的集體話語權的提升，也難怪美國要趁這次IMF改革，把平日與它關系較好的墨西哥、土耳其(而不是印度、巴西)塞進提拔名單。同樣，日本也必然不會甘心這次總裁爭奪戰中所扮演的“陪太子讀書”的角色，它要把中韓和亞洲其他新興市場國家變為同盟軍，使IMF的主導權一步步由歐美向亞洲轉移。

“救世良方”失效之后

繼1997年的香港后，IMF年會舉辦地再度落戶亞洲，引人矚目。這個全球最大國際性金融機構的高級官員和經濟學家們又一次回到曾經無數次輾轉往返的東南亞，雖然繁華依舊，但經過了那場金融風暴的洗禮，秋風瑟瑟中，也許能生出些改悔的自覺吧。

事實上，2002年IMF發言人托馬斯·道森曾親口承認，IMF當年強迫馬來西亞、印度尼西亞、菲律賓和韓國實行的“資本自由流動”和“金融機構破產”的建議，被證明是有失妥當的。可是，大多數IMF經濟學家并沒有這樣的自覺，他們執迷于“華盛頓共識”的“救世良方”不醒，盡管這一共識的提出者威廉姆斯本人早已承認，將本為1989年拉美地區改革提出的自由化和財政緊縮藥方當成放諸四海而皆準的真理，實在是荒謬可笑。

的確，“華盛頓共識”在解決墨西哥由高通貨膨脹引起的經濟危機時尚算靈丹妙藥，但是面對根源在于金融部門而且具有“裙帶資本主義”性質的東南亞金融危機時卻全然沒有效力，反而導致內需進一步萎縮和信貸困境，引起失業率上升和經濟衰退，而IMF在后來阿根廷貨幣動蕩中扮演的角色，則更具諷刺色彩到2001年，阿根廷的經濟危機處于最嚴重的時刻，拖欠IMF的債務已經高達1200億美元。為此，IMF制定了嚴格的財政貨幣緊縮計劃，試圖幫助阿根廷走出困境。出人意料的是，阿根廷反其道而行，實施寬松的貨幣財政政策，并且以拒絕償還欠款為武器迫使IMF接受這一選擇，反而在2002年走出低谷。

事實上，總結這么多失敗的教訓，IMF也在對它所開列的“救世良方”以及是否應該開出這些藥方等問題進行反思。IMF現任總裁拉托承認，“IMF沒有權力迫使一國政府改變國內政策”。而2001年11月IMF第一執行副總裁克魯格在華盛頓提出的“國家破產”設想，則從隔絕金融危機傳播的角度，給日后金融、債務危機的處置提供了新的思路。

根據克魯格的解釋，當一國發生了嚴重的債務危機時，應有一套準則保護債務國，使其在一定期限內避開債權國的法律糾紛，通過談判實現債務重組；而一旦債務國步入國家破產程序，它可以通過嚴格的外匯管制隔絕金融危機向外蔓延。該機制要求設立IMF以外的獨立機構評估國家破產的資格，并包攬債務國與債權人之間糾紛的調解，使債權人不能在本國法院提起清償訴訟；債務重組方案只須得到大多數債權人的通過而非一致通過。

可想而知，國家破產機制得到了廣大發展中國家特別是深受債務困擾國家的普遍支持。對他們來說，獲得債務重組的機會和調整的時間，比減免部分債務或者提供援助更為重要。在國際組織的參與下進行主權國家破產后債務的談判，要比與債權者分別進行談判容易得多。當然，該方案也遭到發達國家金融機構的反對，他們認為應該更多地讓私人機構和市場機制來解決發展中國家的債務問題，否則將導致流入發展中國家的資金劇減。

顯然，反對“國家破產”的那些債權人希望IMF繼續為他們的失敗決策埋單，從而讓他們從各類危機中全身而退。就此而言，IMF倒真該反省它的一些決策是否助長了債權人的道德風險，使他們忽略貸款的風險控制和債務國的還款能力，向一些金融體系、法律法規尚不健全的國家過度投入。正如弗里德曼教授所言，“每當世界市場出現風險時，投機家都會得到IMF的援助而不會受損，這是不正常的。IMF用別人的錢鼓勵投機，成了東亞的不穩定因素。救濟由于愚蠢投資而受到打擊的民間金融機構，這件事本身就是個錯誤。”

雖然“國家破產”設想得到了包括美國在內的發達國家的認可，但除了來自債權人的阻力，這一方案得以實施還要克服不少困難。例如，方案要求債權國修改自己可能對債務國不利的法律，這涉及主權的讓渡問題，同時也意味著，隨著IMF逐漸淡化自己作為“金融界消防隊”的角色，發達國家必須付出更多犧牲——其成功幾率可想而知。但這一機制的提出，至少反映了IMF危機處理方式的轉變，它希望建立一個平臺，鼓勵債務國和債權國在危機關頭自己協商解決問題，而非事事依賴IMF的資金和它越來越不可信的救援計劃。

IMF既非救世主，也不是什么妖魔鬼怪，它見證了二戰以來世界經濟發展的風云激蕩、潮起潮落，并且在某種程度上改變了這一潮流的走向。雖然不乏極端者質疑它存在的合理性，但主流意見還是希望IMF通過“自我革命”壯大實力，在協調多邊金融合作、促進全球經貿發展方面更上一層樓。而中國在IMF投票權的擴大，并非無足輕重的雞肋，而是與其他發展中國家聯手，推動IMF決策機制向有利于南北勢力均衡化方向發展的良好開端。