正視能力建設(shè)現(xiàn)狀　走在能力建設(shè)前列

　　內(nèi)容摘要：法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的重要職能。法律監(jiān)督能力是發(fā)揮法律監(jiān)督作用的重要體現(xiàn)。正視目前法律監(jiān)督能力的現(xiàn)狀，須從整體能力和個(gè)體能力，核心能力和邊緣能力，程序監(jiān)督的弱化及體制建設(shè)的機(jī)制化等四個(gè)方面進(jìn)行深刻的分析。由此可深入探明檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督能力的泡沫和深流。
　　關(guān)鍵詞：能力建設(shè) 監(jiān)督能力
　　從怎樣的角度、用怎樣的方法去考慮法律監(jiān)督的能力建設(shè)?列寧曾經(jīng)說過這樣一段話：河水的流動(dòng)就是泡沫在上面，深流在下面，然而就連泡沫也是本質(zhì)的表現(xiàn)。那么，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督能力的泡沫和深流究竟在何處?通過近一段時(shí)間的考察和調(diào)研，我試從以下四個(gè)方面對此問題作一淺顯的分析與探討
　　
　　一、整體能力的走偏和個(gè)體能力的走弱
　　
　　以能力主體作為劃分對象可將其分為整體監(jiān)督能力和個(gè)體監(jiān)督能力兩個(gè)方面。個(gè)體監(jiān)督能力與執(zhí)法觀念、專業(yè)技能和職業(yè)素養(yǎng)有涉，是整體監(jiān)督能力的鋪墊與基礎(chǔ)；整體監(jiān)督能力則與權(quán)力定位、決策水平、保障機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)體制和外部環(huán)境密切相關(guān)。整體能力并非個(gè)體能力的簡單堆砌和相加。因此，定位準(zhǔn)確、良性互動(dòng)，是加強(qiáng)能力建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。以實(shí)際而論，這兩個(gè)方面的能力建設(shè)并不樂觀。
　　(一)檢察權(quán)的定位不清。法律監(jiān)督權(quán)的定位，相對于偵查權(quán)和審判權(quán)最具有不確定性，傳統(tǒng)理論一直將檢察權(quán)獨(dú)立于司法權(quán)之外，而黨的十五大又將檢察機(jī)關(guān)歸為司法機(jī)關(guān)，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的發(fā)展方向和工作切入點(diǎn)始終無法確立。近幾年司法體制改革，甚至有把檢察制度邊緣化的傾向。以爭論最多的職務(wù)犯罪偵查權(quán)來說，檢察機(jī)關(guān)是否能夠繼續(xù)擁有暨履行職務(wù)犯罪偵查權(quán)在理論上并未蓋棺定論，在實(shí)踐中基層檢察機(jī)關(guān)或者過于追求激進(jìn)和轟動(dòng)效應(yīng)，或者猶豫不決、徘徊觀望。此外，這種地位的不確定還導(dǎo)致檢察人員個(gè)體地位的不穩(wěn)定，在工作中的向心力降低，榮譽(yù)感缺乏，持續(xù)提升自我的責(zé)任感和自發(fā)動(dòng)力缺少。
　　(二)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系張力不大。我國憲法規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的初衷是給予檢察機(jī)關(guān)對抗外部環(huán)境的更大的均衡張力。但在目前的實(shí)踐中，上下級檢察機(jī)關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系卻因之而相當(dāng)脆弱，當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)乃至無關(guān)部門及其人員經(jīng)?？梢猿蔀闄z察業(yè)務(wù)工作的“決策者”，下級檢察院常常為接受地方的意見，而不能接受上級檢察院的領(lǐng)導(dǎo)，甚至導(dǎo)致錯(cuò)案的發(fā)生。究其原因，主要是上級檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)缺乏人、財(cái)、物的實(shí)際控制。使得本應(yīng)能夠加強(qiáng)對外監(jiān)督力的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制在實(shí)際上受到削弱。
　　(三)監(jiān)督主體素質(zhì)不高。中共中央政治局委員、原中共浙江省委書記張德江曾經(jīng)說過檢察機(jī)關(guān)在政法系統(tǒng)中是“弱勢群體”。這實(shí)際上并不簡單表現(xiàn)在后勤保障上，其他方面還表現(xiàn)在：一是文化基礎(chǔ)上的弱勢。近兩年來，檢察機(jī)關(guān)新進(jìn)人員大都為法律專業(yè)本科畢業(yè)，理當(dāng)具有相當(dāng)?shù)姆芍R功底和思維能力。但從實(shí)際情況看，相當(dāng)一部分新錄用的檢察人員系畢業(yè)于擴(kuò)招之后，且非法律?？圃盒．厴I(yè)生，法律基礎(chǔ)知識有余而思考和思辨能力不足。在辦案中的思維方式、實(shí)踐能力與法院審判人員、律師仍有一定差距。二是法律知識結(jié)構(gòu)上的弱勢。檢察人員長期從事刑事訴訟工作，造成思維模式的單一化，對案件的分析往往拘囿于刑法理論和條文，很少從民法、商法、經(jīng)濟(jì)法的角度考慮問題。三是技術(shù)手段運(yùn)用能力的弱勢。隨著科技的發(fā)展，偵查技術(shù)手段也發(fā)生了翻天覆地的變化，“科技強(qiáng)檢”的口號體現(xiàn)了檢察工作發(fā)展的方向。但是一方面我們大量爭取經(jīng)費(fèi)，另一方面卻不明確投入方向；一方面要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，要求實(shí)現(xiàn)與有關(guān)方面的聯(lián)網(wǎng)，力爭信息和資源共享，另一方面卻連公安一年究竟立了多少刑事、治安案件也不清楚。
　　(四)監(jiān)督泛化普遍存在。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展以來，隨著原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的瓦解及社會真空區(qū)域的出現(xiàn)，各權(quán)力部門都在不同程度地?cái)U(kuò)張自己，檢察機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中也在謀求擴(kuò)大監(jiān)督范圍。但法律賦予的方法和手段有限，致使某些領(lǐng)域的監(jiān)督泛化。都想監(jiān)督，都監(jiān)督不到位，最終導(dǎo)致無法樹立監(jiān)督的權(quán)威。如當(dāng)前開展的職務(wù)犯罪預(yù)防工作，聲勢很大，但與檢察監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)難以吻合。尤其是一些專業(yè)性很強(qiáng)的行政管理部門，幾乎無法開展深入有效的預(yù)防工作，只能停留在上法制課、開展警示教育等層面，從根本上說，也很難起到預(yù)防犯罪的作用。
　　(五)服務(wù)大局能力不夠。把握大局存在一些偏差：一是把“講政治、講大局”作為空泛的口號?！爸v大局”是對國家各個(gè)時(shí)期方針、政策的具體貫徹，大局集中而突出地反映黨和國家在不同歷史時(shí)期和背景條件下鞏固政權(quán)、整合社會、謀求發(fā)展的執(zhí)政思想和行動(dòng)。但一些地方卻空喊大局口號，籍以導(dǎo)向或者涵蓋自身的不正確履行職責(zé)的行為。二是把服務(wù)大局作為不按規(guī)則“出牌”的理由。一些地方和部門人為地將局部利益和部門利益凌駕于整體利益之上，為其采取“特殊手段”提供理由，破壞了國家法制的統(tǒng)一正確實(shí)施。三是把服務(wù)大局與堅(jiān)持訴訟規(guī)律對立起來。一講大局就是政法幾家配合，使本來就弱勢的當(dāng)事人更加處于缺乏救濟(jì)和保護(hù)的地位。
　　如何使法律監(jiān)督的整體能力和個(gè)體能力協(xié)調(diào)發(fā)展，我認(rèn)為要注意以下幾方面的問題：
　　(一)要樹立檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)威。我國憲法將檢察機(jī)關(guān)定位為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，按照現(xiàn)代政治哲學(xué)的基本原則，監(jiān)督作為一種預(yù)防公共權(quán)力機(jī)構(gòu)違反法律和侵犯權(quán)利的方式，具有自上而下的單一性質(zhì)，而不具有制約和平衡所具有的平行性和交互性。但在司法實(shí)踐中，被監(jiān)督部門主動(dòng)接受監(jiān)督的意識還相當(dāng)?shù)?。被?dòng)、不情愿甚至不屑于接受監(jiān)督已成為一種約定俗成的法律監(jiān)督格局，有關(guān)部門更多的是愿意接受一個(gè)相互制約的法律關(guān)系和分工負(fù)責(zé)的法律規(guī)定。
　　(二)要不斷提高檢察官的法律水平和護(hù)法意識。法律監(jiān)督工作要求檢察官不僅要熟悉法律，掌握法律規(guī)范的立法原意和基本精神，還要善于發(fā)現(xiàn)法律運(yùn)行過程中存在的問題。法律監(jiān)督者不僅要具備執(zhí)法者的法律素養(yǎng)，還要掌握執(zhí)法者一定時(shí)空條件下容易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)，也就是法律監(jiān)督機(jī)制要求監(jiān)督者比被監(jiān)督者具備更高的執(zhí)法水平。這樣，才能維持法律監(jiān)督機(jī)制的動(dòng)態(tài)平衡。列寧說，檢察機(jī)關(guān)是國家政權(quán)的眼睛，就是指檢察機(jī)關(guān)的護(hù)法職能，要求檢察機(jī)關(guān)當(dāng)好憲兵。
　　(三)要注重監(jiān)督的實(shí)效。監(jiān)督實(shí)效主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，要通過數(shù)量說明監(jiān)督的重要性。沒有規(guī)矩不成方圓，沒有規(guī)模也不成方圓。毛澤東說，對情況和問題一定要注意到它們的數(shù)量方面，要有基本的數(shù)量分析。離開了數(shù)量就沒有重要性可言。其二，要通過質(zhì)量說明監(jiān)督的有效性。有效性說明方向性，毛澤東常講的一個(gè)指頭和九個(gè)指頭的關(guān)系，說得就是一種方向。所以，在履行檢察職能的過程中，不僅要看立案多少，還要看大要案比例，不僅要看起訴多少，還要看法院有罪判決多少；在監(jiān)督糾正違法行為中，不僅要看提出了多少糾正意見，還要看被采納了多少，糾正了多少；在抗訴工作中，不僅要看抗訴多少，還要看改判多少。
　　(四)對監(jiān)督能力暫時(shí)難以觸及的領(lǐng)域，應(yīng)強(qiáng)調(diào)檢察監(jiān)督權(quán)的謙抑。過分地追求監(jiān)督范圍的擴(kuò)大，實(shí)際上是監(jiān)督權(quán)在主觀上的膨脹，其最終結(jié)果只能是監(jiān)督權(quán)的泛化。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)通過強(qiáng)調(diào)檢察監(jiān)督權(quán)的謙抑，以退為進(jìn)地加強(qiáng)監(jiān)督能力。一方面通過“一院一品”的精品戰(zhàn)略，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，每個(gè)院都拿出自己的拳頭監(jiān)督產(chǎn)品，在一個(gè)扎實(shí)的基點(diǎn)上建立檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)威；另一方面致力于培養(yǎng)個(gè)性化、專業(yè)化的人才，樹立各個(gè)監(jiān)督領(lǐng)域的標(biāo)桿性人才。對一些無可監(jiān)督，或監(jiān)督效果難以體現(xiàn)的領(lǐng)域，應(yīng)及時(shí)止步收縮監(jiān)督力量。
　　
　　二、核心能力的邊緣化和邊緣能力的核心化
　　
　　“核心能力”一詞最早是在1990年由兩位管理科學(xué)家普拉哈德和哈邁爾在《哈佛商業(yè)評論》上提出的，指企業(yè)為客戶提供的特殊價(jià)值、附加價(jià)值，這種價(jià)值因其它企業(yè)很難替代和模仿而形成企業(yè)的競爭能力。核心能力說的產(chǎn)生代表了一種企業(yè)發(fā)展的觀點(diǎn)：企業(yè)的發(fā)展由自身所擁有的與眾不同的資源決定，企業(yè)需要圍繞這些資源構(gòu)建自己的能力體系，以實(shí)現(xiàn)自己的競爭優(yōu)勢。如果沒有建立起適應(yīng)市場的“核心能力”，將導(dǎo)致因喪失競爭力而被淘汰。
　　檢察機(jī)關(guān)的核心監(jiān)督能力是指實(shí)際履行監(jiān)督職責(zé)的能力。包括公訴能力、職務(wù)犯罪的偵查能力、偵查監(jiān)督能力等等。同時(shí)，與核心能力相對應(yīng)，監(jiān)督能力還包含具有相關(guān)輔助性質(zhì)的邊緣能力，諸如后勤保障力、技術(shù)支持力等等。從核心能力與邊緣能力的相互關(guān)系看，核心能力應(yīng)處于主導(dǎo)地位，帶動(dòng)邊緣能力的提高；邊緣能力則應(yīng)當(dāng)遵循核心能力的發(fā)展軌跡，發(fā)揮基礎(chǔ)承托作用。但在檢察實(shí)踐中，核心能力和邊緣能力的錯(cuò)位現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，表現(xiàn)在：
　　(一)核心能力邊緣化。作為檢察機(jī)關(guān)專有的職務(wù)犯罪偵查、偵查活動(dòng)監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督等核心能力，既沒有隨著檢察職能的強(qiáng)化而加強(qiáng)，也沒有在司法機(jī)關(guān)樹立起足夠的權(quán)威。相反，有的能力出現(xiàn)退化，有的能力受到萎縮和質(zhì)疑，有的能力基礎(chǔ)有所動(dòng)搖。一是公訴能力進(jìn)行性退化。受制于一些欠科學(xué)的考核手段及指標(biāo)，公訴權(quán)行使中積極性、主動(dòng)性受到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，有的地方公訴部門唯法院乃至個(gè)別法官對案件的認(rèn)識與判斷為標(biāo)準(zhǔn)，零無罪判決的考核就像“緊箍咒”，使積極公訴要求和能力喪失殆盡。如某地對一起當(dāng)事人刑罰已執(zhí)行完畢的案件，因法院意欲改判無罪，再加上受零無罪考核指標(biāo)的影響，在啟動(dòng)了一系列所謂的程序后，檢察機(jī)關(guān)最后撤回起訴改作存疑不訴處理。二是職務(wù)犯罪偵查權(quán)能萎縮。由于受偵查手段的限制，偵破案件的能力下降，依法獨(dú)立辦案至今沒有走出一條切實(shí)可行的道路。摸了三五年的石頭還是過不了河。對國家機(jī)關(guān)工作人員的職務(wù)違法犯罪行為監(jiān)督力度萎縮。三是核心部門能力的基礎(chǔ)有所動(dòng)搖。人才是能力建設(shè)的第一資源，但在各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的人員配備上，存在主要業(yè)務(wù)部門骨干力量不穩(wěn)定，邊緣部門的要求高，核心部門的要求低，造成人員逆向流動(dòng)甚至人才流失，使核心部門的基礎(chǔ)動(dòng)搖。
　　(二)邊緣能力核心化。作為本應(yīng)圍繞法律監(jiān)督核心能力發(fā)揮作用的邊緣能力卻由于種種原因而核心化，成為各級檢察長的“中心工作”。如檢察工作中的經(jīng)費(fèi)保障、干警福利待遇、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，不僅成為衡量檢察長領(lǐng)導(dǎo)水平的標(biāo)尺，甚至在某種程度上超越了檢察業(yè)務(wù)能力，上升為考核工作業(yè)績和領(lǐng)導(dǎo)能力的最高標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，為數(shù)不少的地方行政領(lǐng)導(dǎo)似乎也能成為一位非常稱職的檢察長。
　　根據(jù)核心能力與邊緣能力的理論，核心能力與邊緣能力是一個(gè)相互作用的結(jié)合體，核心能力決定邊緣能力的發(fā)展方向和重點(diǎn)，邊緣能力的水平制約著核心能力的提高。檢察機(jī)關(guān)要改進(jìn)二者關(guān)系：一是要牢固樹立以辦案為中心的理念，以核心能力的提高帶動(dòng)邊緣能力的提升。高檢院在全國基層院建設(shè)工作會議上曾提出了以辦案工作為中心，將辦案工作擺到整個(gè)檢察機(jī)關(guān)的突出位置的要求。辦案工作能力是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的核心能力，其他各項(xiàng)工作都是為辦案工作服務(wù)，都是更好地為履行法律監(jiān)督職責(zé)創(chuàng)造條件，提供支持和保障。二是邊緣能力的提升應(yīng)以核心能力的需求和發(fā)展為指向，并由國家財(cái)政全力支撐。如在經(jīng)費(fèi)保障上，要實(shí)行檢察經(jīng)費(fèi)的國家預(yù)算和保障制度?？煽紤]由中央財(cái)政負(fù)責(zé)，單獨(dú)列支，切實(shí)保障檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)不為經(jīng)費(fèi)所困。在目前的分級財(cái)政體制下，可以采取“中央保辦案，地方保吃飯”的辦法。三是糾正核心能力和邊緣能力的錯(cuò)位，實(shí)行向核心部門傾斜的各項(xiàng)政策。不論干部的提拔、人員的配備、還是后勤的保障等方面應(yīng)使業(yè)務(wù)人才各就各位。
　　
　　三、程序監(jiān)督的弱化動(dòng)搖了實(shí)體合法的根基
　　
　　注重實(shí)體公正，監(jiān)督實(shí)體違法，歷來被認(rèn)為是法律監(jiān)督工作的重頭戲，由此而導(dǎo)致了忽視程序獨(dú)立價(jià)值的情形時(shí)有發(fā)生：一是表現(xiàn)在直接受理的職務(wù)犯罪偵查工作中，認(rèn)為只要案件沒搞錯(cuò)，就是依法辦案，不惜在技術(shù)上“擦邊踩線”，以致最終在制度上動(dòng)搖了整個(gè)國家法治的根基。二是表現(xiàn)在公訴工作中，提訊犯罪嫌疑人不到位、走過場、流于形式。如某地受理了一起盜竊案，但在提訊時(shí)卻對與其同名的搶劫犯制作了訊問筆錄，公訴部門的承辦人由于對訊問對象的基本情況調(diào)查核實(shí)不到位，指名問供，將原本犯有搶劫罪的嫌疑人，張冠李戴上了與其同名的盜竊犯的犯罪事實(shí)。搶劫嫌疑人自然避重就輕，導(dǎo)致了后來法庭審理出現(xiàn)同樣的情況。該案的破綻直至在送達(dá)判決書時(shí)才露出馬腳。因?yàn)闆]有開庭審理的盜竊犯拿到了蓋有國徽大印的判決書。三是表現(xiàn)在訴訟監(jiān)督過程中，不論是立法上還是實(shí)踐中都把抗訴的理由著眼于實(shí)體錯(cuò)誤，程序嚴(yán)重違法的，只要不影響實(shí)體裁判都不屬于“確有錯(cuò)誤”。比如，高檢院2001年在制定《關(guān)于刑事抗訴工作的若干規(guī)定》時(shí)，提出“人民法院審判活動(dòng)違反法定訴訟程序，但是未達(dá)到嚴(yán)重程度，不足以影響公正裁判，一般不宜提出抗訴”。何謂不影響公正裁判，所謂公正的裁判自然包含了實(shí)體公正和程序公正，違反程序的裁判本身就是一種不公正的表現(xiàn)。這一規(guī)定的出臺表明高檢院在糾正程序違法行為的態(tài)度中仍帶有濃厚的重實(shí)體輕程序的色彩。
　　要做到程序監(jiān)督能力和實(shí)體監(jiān)督能力的同步提升，應(yīng)當(dāng)做到：
　　(一)明確程序法是法的人權(quán)保障機(jī)能的基本載體。在刑事訴訟中，司法機(jī)關(guān)代表國家行使司法權(quán)，由于國家壟斷著司法資源，因而十分強(qiáng)大。而被指控為犯罪人的被告，在龐大的國家司法機(jī)器面前是微乎其微的。正是正當(dāng)?shù)姆沙绦?，賦予被告人以各種訴訟權(quán)利，使之得以在刑事訴訟中與作為國家公訴人的控方形成法律的抗辯關(guān)系。因此，重視程序的獨(dú)立價(jià)值的真諦在于保護(hù)被告人的合法權(quán)益，真正使刑事法律不僅成為自由公民的大憲章，同時(shí)也成為犯罪人的大憲章。
　　(二)以程序是否合法作為衡量案件質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。要建立錯(cuò)案責(zé)任追究制，明確將違反法定訴訟程序造成錯(cuò)誤處理的作為錯(cuò)案的范圍，對刑訊逼供或者使用暴力違法對涉案財(cái)產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)的，要依法追究行為人的違法責(zé)任。
　　(三)加強(qiáng)對程序違法活動(dòng)的監(jiān)督。加強(qiáng)對程序違法的監(jiān)督既是世界刑事法發(fā)展趨勢的需要，更是提升法律監(jiān)督能力的體現(xiàn)。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)從三方面著手來加強(qiáng)對審判活動(dòng)中違反訴訟程序行為的監(jiān)督：一是有否違反法定審理和送達(dá)期限的；二是有否剝奪或限制當(dāng)事人的法定訴訟權(quán)利的；三是對有關(guān)程序問題所作的決定是否違反法律規(guī)定的。只要有這些程序違法行為，不論對實(shí)體有否影響及影響程度如何，檢察機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)大膽提出抗訴，切實(shí)予以糾正，以充分發(fā)揮程序法的獨(dú)立價(jià)值作用。
　　
　　四、體制建設(shè)的機(jī)制化和機(jī)制建設(shè)的體制化
　　
　　體制的改變是結(jié)構(gòu)的變革，機(jī)制的運(yùn)行是關(guān)系的變革。檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)工作機(jī)制都是建立在監(jiān)督體制的基礎(chǔ)之上，并最終決定于相關(guān)的司法體制。但當(dāng)前法律監(jiān)督的內(nèi)在格局卻矛盾重重，問題百出，從根本上影響了法律監(jiān)督的效果。
　　(一)目標(biāo)考核要素設(shè)定不利于提高法律監(jiān)督能力。近幾年來，上級院對基層院的考核力度不斷加大，由于現(xiàn)有的考核制度行政色彩較濃，一些負(fù)面的影響逐漸顯現(xiàn)，不同業(yè)務(wù)線的考核制度在科學(xué)性、客觀性、合理性上差別較大。這使許多業(yè)務(wù)部門在工作中首先考慮的是怎樣完成考核制度所要求的硬指標(biāo)，對監(jiān)督的整體要求系統(tǒng)考慮較少，甚至為了考核而削弱監(jiān)督的力度。較為典型的如對無罪案件的考核要求，直接影響了對法院審判活動(dòng)的監(jiān)督力度。
　　(二)陳舊的機(jī)制依然運(yùn)作。檢察工作陳舊機(jī)制的運(yùn)作直接制約了法律監(jiān)督能力的提升。如在偵查工作機(jī)制上，大多還是停留在各自為政，孤軍作戰(zhàn)和“一支筆、一張嘴”的辦案模式上，而以快速反應(yīng)偵查信息，統(tǒng)一調(diào)配偵查力量，加強(qiáng)區(qū)域偵查協(xié)作為重點(diǎn)的偵查一體化機(jī)制作用發(fā)揮不充分；在公訴工作機(jī)制上，處科長、主管檢察長、檢察長審批案件是一種典型的上命下從的以行政性關(guān)系為特點(diǎn)的辦案責(zé)任制。雖然近幾年相繼出臺了主訴、主辦、主偵檢察官辦案責(zé)任制，但由于缺乏充分的法律依據(jù)，存在權(quán)力不明確、責(zé)任不清楚、利益跟不上等一系列問題，機(jī)制陳舊的狀況未有根本改觀。
　　(三)體制建設(shè)機(jī)制化。由于立法對法律監(jiān)督體制設(shè)計(jì)的不到位，在總體賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)限的前提下，體制層面沒有配備具體的監(jiān)督措施。在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在無力改變體制設(shè)計(jì)的情況下，希望通過各項(xiàng)機(jī)制的建設(shè)改變被動(dòng)局面，如在職務(wù)犯罪案件偵查中設(shè)立了人民監(jiān)督員制度和初查制度，在偵查監(jiān)督工作中設(shè)置了提前介入制度，在民事行政檢察工作中設(shè)置了調(diào)取卷宗審查制度，在公訴工作中建立了主訴檢察官辦案責(zé)任制和量刑建議制度等等，雖然在個(gè)別地方個(gè)別案件中發(fā)揮了積極作用，但這種體制建設(shè)機(jī)制化問題，終究由于缺乏體制層面的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)而顯得力不從心。
　　要提高法律監(jiān)督能力必須從完善檢察體制人手，具體包括以下幾方面內(nèi)容：
　　(一)改革領(lǐng)導(dǎo)體制，落實(shí)憲法規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。按照憲法的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)實(shí)行上下級之間的直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，即上級院領(lǐng)導(dǎo)下級院的工作。要落實(shí)憲法的規(guī)定，有必要改變目前檢察機(jī)關(guān)的“條塊結(jié)合，以塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)和管理體制，逐步實(shí)行檢察一體化，建立全國統(tǒng)一的具有強(qiáng)大的抗干擾機(jī)制的檢察領(lǐng)導(dǎo)和管理體制，以確保檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立、公正、高效行使檢察權(quán)。我認(rèn)為，考慮到我國國情，可先將檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制，改變?yōu)椤皸l塊結(jié)合，以條為主”的體制，實(shí)行省級以下檢察機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)上下級的領(lǐng)導(dǎo)，既是構(gòu)建和諧社會的重要舉措，同時(shí)也是落實(shí)憲法規(guī)定的必然要求。
　　(二)改革檢察財(cái)政管理機(jī)制。保證司法機(jī)關(guān)足夠的經(jīng)費(fèi)和物質(zhì)條件，是司法獨(dú)立原則的重要內(nèi)容。目前我國實(shí)行的是中央財(cái)政與地方財(cái)政分灶吃飯的財(cái)政體制，中央司法機(jī)關(guān)和地方各級司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)，分別列支于與其級別相應(yīng)的中央或地方政府的財(cái)政。這勢必會使得一些司法機(jī)關(guān)在辦理涉及經(jīng)濟(jì)利益的案件時(shí)，受利益驅(qū)動(dòng)，而偏袒本地一方，或者以罰代刑，導(dǎo)致司法不公。我認(rèn)為，在我國，司法經(jīng)費(fèi)的來源應(yīng)全部由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，由全國人民代表大會及其常委會決定審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的年度經(jīng)費(fèi)。把司法經(jīng)費(fèi)作為專項(xiàng)財(cái)政支出在國家預(yù)算中單列，以便納入國家財(cái)政支出的總體框架中加以考慮，改變由地方財(cái)政支出的局面。
　　(三)進(jìn)一步修改完善相關(guān)法律制度，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的剛性。要明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督工作的程序和監(jiān)督的法律后果，增強(qiáng)可操作性，提高監(jiān)督的剛性。如明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)和法院對檢察機(jī)關(guān)提出的監(jiān)督意見必須在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)給予答復(fù)及不予答復(fù)的法律后果，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對民事行政訴訟監(jiān)督的程序，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對政府依法行政工作的監(jiān)督程序等。要規(guī)范和協(xié)調(diào)“兩高”的司法解釋工作，在立法上明確規(guī)定刑事司法的解釋必須由“兩高”聯(lián)合發(fā)布，避免司法解釋“撞車”。
　　責(zé)任編輯：苗