論公訴權之法律監(jiān)督職能及其強化

　　內容摘要：本文針對公訴權法律監(jiān)督職能存在的爭議，借用刑事訴訟的雙重結構理論，分析論證了公訴權法律監(jiān)督職能的合理性；解析了司法實踐中公訴權之法律監(jiān)督職能弱化的表現，并有針對性地提出了強化的對策。
　　關鍵詞：公訴權 法律監(jiān)督職能 法律監(jiān)督職能弱化 強化法律監(jiān)督職能
　　
　　一、公訴權之法律監(jiān)督職能的合理性
　　
　　我國憲法規(guī)定，人民檢察院是國家法律監(jiān)督機關。“對刑事訴訟實行法律監(jiān)督”是憲法和刑訴法賦予人民檢察院的職權。然而，作為檢察權最原始的內涵——在刑事訴訟中承擔控訴職能的公訴權是否也具有法律監(jiān)督職能是一個有爭議的事實。
　　下文擬通過分析公訴權的行使在刑事訴訟中的地位和作用來解答公訴權之法律監(jiān)督職能的合理性問題。借用龍宗智教授提出的刑事訴訟兩重結構論(即三角結構和線性結構)來分別解析公訴權在兩種訴訟結構中的地位和作用。
　　
　　(一)公訴權在線性結構中的地位和作用
　　按照刑事訴訟的一般模式，由警察站在控制犯罪的第一線，承擔刑事案件的偵查或案發(fā)后的先期調查，然后由檢察官介人，承擔起訴或者進行偵查而后起訴的職能，然后將案件移交法院予以審判，因此無論是就刑事案件的工序流轉還是就不同執(zhí)法機關工作及權利行使的相繼性而言，可以抽象出一種線性結構。
　　線性結構具有三個特征：一是警檢法機關具有同質性和統(tǒng)一性。從根本和總體上看都是為了維護現存的統(tǒng)治秩序，共同遵循統(tǒng)一、協(xié)調的實體法規(guī)范和程序法規(guī)范。二是具有國家權力的主動性。偵控機關對犯罪嫌疑人采取強制措施，體現了國家權力的主動性和犯罪嫌疑人個人與國家的不平等關系。三是強調偵查和起訴在訴訟結構中的獨立地位和保障審判質量的重要作用。審判的質量取決于偵查起訴提供的證據的質量。
　　在這樣一種結構中，檢察機關公訴權的行使位于“工序”的中間，向前承接偵查機關向后連接審判機關。不僅是為了懲治犯罪的目的，而且為了維護三機關共同遵循的法律的一致性，檢察機關行使公訴權，代表國家指控犯罪，首先它需要用既定的、統(tǒng)一協(xié)調的法律規(guī)范來審查、檢驗偵查機關提供的“產品”；其次為了制約國家權力，使國家和犯罪嫌疑人個人之間的不平等關系受到合理的限制，在提起公訴過程中需要監(jiān)督偵查環(huán)節(jié)權力行使的正當性和合理性，以保障人權，追求公正；再次為了保障審判環(huán)節(jié)的質量，在提起公訴時必須以清楚的案件事實和確實充分的證據來支持公訴的正確性，強調了行使公訴權對偵查提供的“案件成果”的篩選和過濾，體現了對審判環(huán)節(jié)的裁判人口的控制。
　　由此可見，線性結構的特征和其特有的工序流轉要求公訴權的行使要對偵查機關的偵查成果實施監(jiān)督檢查。不僅監(jiān)督偵查環(huán)節(jié)提供的案件事實和證據是否符合統(tǒng)一的法律規(guī)范，偵查環(huán)節(jié)提供的案件事實和證據是否達到向法院移送起訴的質量，而且監(jiān)督偵查環(huán)節(jié)是否有不當行使權力和違法行使權力的行為。
　　
　　(二)公訴權在三角結構中的地位和作用
　　所謂的三角結構是指訴訟中，發(fā)生沖突的雙方要求第三方解決他們的爭執(zhí)，在三方組合中，原告和被告形成一定的訴訟對抗，法官是居于其中、踞于其上的仲裁者，由此而形成的等腰三角形結構。在現代刑事訴訟中，控訴、辯護與審判為三種最基本的訴訟要素和訴訟功能，并成為刑事訴訟結構的基本支點。這一結構主要強調司法至上和審判中心論，訴、審分離，辯、訴對抗等原則均在于設立一種制度讓代表不同利益的當事人都能直接接觸有關爭端的情況并可以提出自己的意見，并保證裁決者客觀中立，不偏不倚，在兼聽控辯雙方辯論的基礎上做出事實認定和爭端處理的裁決。結構的宗旨是追求公理性“自然正義”。
　　而司法至上和審判中心論的特征正是有些學者認為公訴權不應該享有法律監(jiān)督職能的根源所在。但是從法的發(fā)展歷史來看，大陸法系是在各大學發(fā)展的基礎上以羅馬法的復興為開始發(fā)展的。而普通法系的歷史則是由法院和法官創(chuàng)造的，是法官創(chuàng)造法律、運用法律的歷史。而我國雖然在司法改革中吸收借鑒了普通法系關于控辯平等、控辯對抗等的一些合理之處，但從法律傳統(tǒng)上講，我國更接近于大陸法系，從未存在過法官造法的土壤，法官更像一部按照既定立法操縱法律執(zhí)行的精確機器，他的作用僅限于把事實同已有的法律條款聯系起來，不能解釋法律，更不能立法。我國的司法傳統(tǒng)是以禮人法，先禮后法，法律只是一種治理國家的輔助手段。負責審理案件的是通過科舉考試選拔出來的于法律一竅不通的行政官員。一切權力都源于皇權，皇帝才是裁判萬事萬物的“法官”。因此，我國不存在審判中心論或法官中心論的法律土壤和法律傳統(tǒng)。
　　事實上，我國檢察制度的產生首先源于列寧的法律監(jiān)督思想。列寧認為，在一個法制和文明尚不發(fā)達、違法違紀現象普遍存在、地方影響嚴重的國家里，必須實行強有力的法律監(jiān)督。為了防止法律監(jiān)督權力的濫用，列寧設計了檢察、審判、行政三種權力的制約關系。只賦予檢察院程序法上的權力，而不賦予它處理實質問題的權力；檢察院只有起訴權，對錯誤判決的抗訴權而沒有撤訴權和改判權。檢察長的責任是使任何行政機關的任何一次決定都不同法律抵觸，使整個共和國對法律的理解絕對一致。列寧設計檢察制度的前提(法制和文明尚不發(fā)達、違法違紀現象普遍存在、地方影響嚴重)在我國依然存在，它提醒我們只能加強而不是削弱法律監(jiān)督。雖然列寧近乎理想的檢察制度設計未能實現，但它說明了我國檢察制度的誕生就是源于法律監(jiān)督的需要。新中國成立以后，盡管檢察機關的發(fā)展經歷了許多的波折，并曾兩次被裁撤中斷10年之久，但關于檢察機關是法律監(jiān)督機關的總體思路卻一直被牢固地樹立并保留了下來。檢察院在國家權力分配中的定位就是法律監(jiān)督，其他職權或職能都是這一主要職能的派生，對檢察機關權力的賦予和內部部門的設置無一不是圍繞這一定位來進行的。“檢察官的職責不單單在于刑事被告之追訴，并且也在于‘國家權力之雙重控制’。檢察官作為法律守護人，既要保護被告免于法官之擅斷，也要保護其免于警察之恣意”。可見，檢察機關的職責就是通過實施法律監(jiān)督實現全社會的公平正義，公訴權的行使也是圍繞這一目的。
　　在我國的控辯審三角結構中，公訴人承擔控方角色，但公訴人不是與被告人相對應、相對立且地位平等的訴訟原告人，公訴人在刑事訴訟中承擔著“客觀性義務”，即應當不偏袒、公正地采取行動，特別是要全面地查清事實真相，不得單方面謀求證明被告人有罪。”’公訴人不是單純地站在追訴者的立場，而是站在公正的立場，作為“護法者”來保證確實正確地實施法律。所以作為刑事訴訟參與者的公訴人一方面要承擔客觀性義務，不僅向審判機關提供被告人有罪、罪重的證據，而且要收集和提供被告人無罪和罪輕的證據。另一方面為了公平和正義，對法院審判活動中出現的違法行為和錯誤的裁判進行監(jiān)督，保證法律的統(tǒng)一正確實施。公訴人通過參與刑事訴訟庭審過程，來支持業(yè)已提起的國家公訴，也作為檢察機關參與刑事訴訟的代表，監(jiān)督審判活動的全過程。
　　因此，從刑事訴訟的雙重結構理論來分析，公訴權之法律監(jiān)督職能不僅有其合理性而且有其必要性。
　　
　　二、公訴權之法律監(jiān)督職能弱化的表現和原因
　　
　　基于上文所述公訴權之法律監(jiān)督職能的合理性，檢察機關應該充分發(fā)揮公訴權的這一職能，以實現公平正義的最高目的，但理論和實踐似乎從來沒有完美地結合在一起過，公訴權之法律監(jiān)督職能在司法實踐中作用的發(fā)揮也并不盡如人意。
　　
　　(一)公訴權之法律監(jiān)督職能弱化的表現
　　公訴權的法律監(jiān)督包括對公安機關的偵查監(jiān)督和對法院的審判監(jiān)督，這兩方面監(jiān)督職能的發(fā)揮均存在欠缺：
　　1．偵查監(jiān)督難度大。一是對偵查人員的刑訊逼供行為監(jiān)督困難較大。對被告人反映偵查機關有刑訊逼供行為的，被告人由于受到客觀條件的制約，無法提供有力的證據，公訴部門在審查起訴案件時，因為沒有更多的線索，無法查證，甚至讓公安機關出具證明來“自證無罪”。二是對“另案處理”案件監(jiān)督難。審查起訴階段的另案處理主要指被告人在逃的情況，而對“在逃”是否確實，公訴環(huán)節(jié)很難起到有效的監(jiān)督作用。我們曾經辦理過一起故意殺人案，偵查機關的審查起訴意見書中表明其中一個共同犯罪嫌疑人“在逃”，事實上在案件移送審查起訴前的被通緝期間該犯因為銷贓罪已經被羈押并被某區(qū)級法院判決了，而因為信息反饋的滯后，尚未起訴的故意殺人案件對該犯罪嫌疑人仍標明“在逃”。
　　2．審判監(jiān)督存在盲點。一是在贓款贓物的處置、訴訟詐騙案件的處理等問題上，最高檢和最高法兩家的司法解釋各行其是、互相矛盾，導致檢法兩家在執(zhí)行中無所適從，更談不上監(jiān)督。二是刑事審判監(jiān)督工作僅限于對公訴案件審判的監(jiān)督，而對自訴案件的審判活動監(jiān)督基本上沒有開展。三是二審案件由于書面審理的比較多，客觀上削弱了人民檢察院對審判工作的監(jiān)督。四是一些案件因為被告人上訴而進入二審的案件，一審支持公訴的檢察機關往往對案件是否進入到二審程序，以及案件的二審判決或裁定書無從知曉，形成了監(jiān)督死角。五是再審法院經常對抗訴案件裁定發(fā)回重審，而作為抗訴機關的檢察院對發(fā)回重審后的結果難以掌握，更談不上監(jiān)督。另外現行法律對再審的期限沒有限制，導致了雖然再審案件久拖不決，卻沒有監(jiān)督的法律依據。
　　3．監(jiān)督缺乏力度。現行制度在設計上，無論是對偵查機關的監(jiān)督還是對審判機關的監(jiān)督，公訴部門只能依法可以向有違法行為的機關發(fā)放“糾正違法行為通知書”、“檢察建議”等不具有法律效力的文書，接受該文書的機關無論對提出的意見是接受還是不接受，檢察機關都沒有進一步的措施。比如，檢察機關在刑事審判監(jiān)督中發(fā)現人民法院有違法情況的多向法院提出糾正意見，但如果法院對糾正意見不接受或不予理睬時，檢察機關毫無應對辦法。抗訴權是檢察機關的法律監(jiān)督權中最重要的權力之一。但法院對于檢察機關的抗訴可以“裁定駁回”。出現了審判權鉗制監(jiān)督權而不是監(jiān)督權制約審判權的不正常現象。
　　
　　(二)公訴權之法律監(jiān)督職能弱化的原因
　　1．理論指導欠缺。相對于公安機關的偵查權和法院的審判權，檢察機關的法律監(jiān)督權是爭議最多的，從監(jiān)督的概念到監(jiān)督的范圍無一不存在爭議，目前尚沒有一個占有權威性的通說地位的理論來解決爭議的相關問題。現有的法律監(jiān)督理論研究多致力于檢察實踐經驗的總結，其研究難以達到一定的深度和廣度。法律監(jiān)督作為當今最豐富、最具實踐性和研究性的一項課題，由于缺乏基本的理論構架和引導，使得當前法律監(jiān)督理論整體感不強、系統(tǒng)性不夠，導致法律監(jiān)督行為缺乏有力的理論指導，實施起來“底氣”不足。
　　2．定位不準。公訴權的行使包括控訴職能和法律監(jiān)督職能，而實踐中往往只重視控訴職能的發(fā)揮，把工作重心放在了提起公訴的質量上，而自覺不自覺地忽視了監(jiān)督職能。即使檢察機關內部也一直把法律監(jiān)督職能與打擊刑事犯罪職能相提并論，沒有把法律監(jiān)督放在突出、中心的位置上來，導致別的司法機關也漠視檢察機關的法律監(jiān)督職能，在法院的判決文書中都只寫明“公訴機關是某某人民檢察院”，無視檢察機關的法律監(jiān)督職能。
　　3．缺乏保障措施。權力的行使應有處罰權作保障，方顯剛性。如行政管理權有行政處罰權作后盾，紀檢監(jiān)察機關的黨紀政紀監(jiān)督也有紀律處分權。但法律監(jiān)督權卻不具有這樣的剛性，是一種“軟權力”。只有揭露違法行為的權力，沒有處罰權或處分權，既然違法行為沒有隨之而來的懲罰，那么監(jiān)督的結果是合法還是違法就沒有任何實際的意義了。這樣不僅使被監(jiān)督者覺得違不違法一個樣，也使監(jiān)督者覺得監(jiān)督沒有實效。
　　
　　三、公訴權之法律監(jiān)督職能的強化
　　
　　充分發(fā)揮公訴權之法律監(jiān)督職能，實現社會公平正義，不僅僅是公訴部門或者檢察機關自身的事情，是一項復雜的系統(tǒng)工程。
　　
　　(一)完善立法，為強化法律監(jiān)督提供法律依據
　　1．鑒于現實存在的檢法沖突，建議全國人大統(tǒng)一司法解釋權，或對兩高在適用法律上發(fā)生較大分歧的問題，授權最高人民檢察院可以提請全國人大常委會審議決定，以減少不必要的磨擦，確保司法活動的高度統(tǒng)一和公正。
　　2．通過立法盡快補充完善刑事訴訟法及其司法解釋中關于訴訟法律監(jiān)督的保障性規(guī)定。通過立法明確《糾正違法通知書》、《糾正違法意見書》的法律效力，同時賦予檢察機關對拒不接受監(jiān)督的單位和個人有建議處分權。
　　3．廢除對抗訴案件可以發(fā)揮重審、指令再審的制度，明確規(guī)定由接受抗訴的法院直接審理和作出裁判，并對抗訴案件的再審期限做出明確規(guī)定，解決久拖不審的問題。
　　4．盡量細化與刑事訴訟監(jiān)督相配套的有關操作細則。建議高檢院盡快制訂立案、偵查、審判、判決裁定、執(zhí)行各訴訟環(huán)節(jié)的監(jiān)督細則、規(guī)則，以公、檢、法、司名義聯合發(fā)布，共同遵照執(zhí)行，使檢察機關的監(jiān)督程序進一步制度化、規(guī)范化。
　　
　　(二)改革現行司法體制，增強法律監(jiān)督活力
　　1．改革檢察機關的領導體制和財經體制，強化上級檢察院對下級檢察院的領導。為了有效防止地方保護主義以及行政對司法的干預，保障整個刑事司法體制持續(xù)高效運作，應改變現行檢察機關的干部管理體制和經費保障體制。在干部管理制度方面，可將現行的地方黨委管理為主改為檢察機關管理為主，并逐步過渡到由檢察系統(tǒng)按《檢察官法》的規(guī)定實行垂直管理。在經費保障方面，將目前由地方政府負擔地方檢察機關的財政改為由中央政府負擔，并建立全國檢察經費統(tǒng)籌制度，由最高人民檢察院根據實際需要，統(tǒng)一做出年度預算，計劃單列，逐級下撥、分級管理，真正實現“吃皇糧”。
　　2．為了解決公訴部門在庭審中既是“運動員”又是“裁判員”的問題，檢察機關內部應當實行公訴與監(jiān)督分立，設立訴訟檢察監(jiān)督部門，配備專門的訴訟監(jiān)督檢察官。凡是檢察機關派員出庭的案件，法庭應當在設置公訴入席位的同時設置法律監(jiān)督席，突出法律監(jiān)督的地位；履行法律監(jiān)督職能的檢察官，發(fā)現人民法院審理案件有違反法定程序、可能影響公正審理的，有權提出糾正意見，法院應當對此作出答復。
　　3．對人民法院第二審不公開審理的案件的法律監(jiān)督。要求人民法院及時將不開庭的決定告知檢察機關，并且賦予檢察機關在其認為必要時，有權提出是否不開庭的意見。對自訴案件，人民法院應將審理情況及時報同級檢察機關備案監(jiān)督。另外要健全派員列席審委會制度，明確派員列席的范圍和程序，加強對審判決策環(huán)節(jié)的法律監(jiān)督。
　　
　　(三)正確履行法律監(jiān)督職能
　　1．準確定位。檢察機關的憲法定位就是法律監(jiān)督。人民檢察院的一切活動都必須圍繞法律監(jiān)督這一基本職能開展，公訴權的行使也不例外。在任何時候、任何情況下，都不能離開這個職能，或以別的什么工作沖淡法律監(jiān)督職能。2．正確處理執(zhí)行實體法監(jiān)督與執(zhí)行程序法監(jiān)督的關系。由于我國的法律傳統(tǒng)中有重實體輕程序的傾向，因此，在目前要強調對執(zhí)行程序法的監(jiān)督，違反了程序法，即使打擊了犯罪，也不是公正執(zhí)法；違反了程序法，全面正確執(zhí)行實體法也就無法保障。在處理對執(zhí)行實體法與程序法監(jiān)督關系時要堅持并重原則，全面正確履行法律監(jiān)督職能。3．正確處理司法機關之間工作上配合、制約與執(zhí)法上的監(jiān)督關系。要解決敢于監(jiān)督和善于監(jiān)督的關系。近年來，有些干警怕履行法律監(jiān)督影響部門之間關系，損傷與兄弟部門之間的感情，怕對工作、對個人帶來麻煩，造成公檢法機關之間往往是“一團和氣”，不講原則，甚至以感情代替原則。由此出現了地方保護主義、部門保護主義、徇私枉法、違法辦案等現象，影響了法律的公正、平等實施。
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