推進政府收支分類改革完善公共財政管理框架

　　【摘要】政府收支分類科目是編制政府預決算、組織預算執行以及預算單位進行會計明細核算的重要依據。隨著社會主義市場經濟體制的完善和各項財政改革的深入，現行政府收支分類管理中存在的問題越來越突出。本文提出改革政府現行收支分類體系的建議，以完善公共財政管理框架。
　　
　　政府收支分類，就是對政府收入和支出進行類別和層次劃分，以全面、準確、清晰地反映政府收支活動。
　　
　　一、現行政府預算收支科目體系的弊端
　　
　　現在的預算科目體系，是建國初期參照原蘇聯體系建立的。隨著社會主義市場經濟體制的完善和公共財政體制的逐步確立，以及部門預算、國庫集中收付、政府采購等各項財政改革的不斷深入，現行科目體系的弊端也越來越明顯，突出表現在以下幾個方面：
　　（一）與市場經濟體制下的政府職能轉變不相適應。目前我國社會主義市場經濟體制已基本建立，政府職能也發生了很大轉變，市場在資源配置中的基礎性作用日益發揮，政府公共管理和公共服務的職能日益加強，與之相適應，財政收支結構也發生了很大變化。但作為反映政府職能活動需要的預算收支科目，如基本建設支出、企業挖潛改造支出、科技三項費用、流動資金等仍明顯帶有過去政府代替市場配置資源的色彩。這既不能體現目前政府職能轉變和公共財政的實際，也帶來了一些不必要的誤解，影響著各方面對我國市場經濟體制的認識。
　　（二）不能清晰反映政府職能活動。在市場經濟條件下，政府的重要職能就是要彌補市場缺陷，滿足社會公共需要，講求公開、透明。政府預算必須反映公共需求，強化公共監督。但我國現行預算支出科目主要是按“經費”性質進行分類的，把各項支出劃分為行政費、事業費等等。這種分類方法使政府究竟辦了什么事在政府預算上看不出來，很多政府的重點支出如農業、教育、科技等都分散在各類科目之中，沒有形成一個完整的概念，不透明，不清晰，往往造成“外行看不懂，內行說不清”。
　　（三）財政管理科學化和財政管理信息化受到制約。按照國際通行做法，政府支出分類體系包括功能分類和經濟分類。功能分類反映政府的職能活動；經濟分類是對各項具體支出進行剖析和核算。但我們現在還缺乏一套完整的支出經濟分類科目體系，這對細化預算編制，加強預算單位財務會計核算，以及提高財政信息化水平都帶來一定的制約。
　　（四）財政預算管理和監督職能弱化。現有《政府預算收支科目》只反映財政預算內收支，不包括應納入政府收支范圍的預算外收支和社會保險基金收支等，給財政預算全面反映政府各項收支活動、加強收支管理帶來較大困難，尤其是不利于綜合預算體系的建立，不利于從制度、源頭上預防腐敗。
　　（五）與國民經濟核算體系和國際通行做法不相適應。我國國民經濟核算體系以及金融統計指標體系均按國際通行標準作了調整，而政府預算收支科目體系一直未作相應改革。既不利于財政經濟分析與決策，也不利于國際比較與交流。
　　
　　二、實施政府收支分類改革的重大意義
　　
　　政府收支分類是財政預算管理的一項重要的基礎性工作，直接關系到財政預算管理的透明度，關系到財政預算管理的科學化和規范化，是公共財政體制建設的一個重要環節。筆者認為：進行政府收支分類改革具有重大意義。
　　（一）有利于全面、準確、清晰地反映市場經濟條件下政府的收支活動，合理把握財政調控力度，進一步優化支出結構，提高財政運行效率。
　　（二）有利于繼續深化部門預算、國庫集中收付、政府采購等各項改革，增加預算透明度，強化財政監督，從源頭上防止腐敗。
　　（三）有利于建立與國際接軌的、高效實用的財政統計分析體系，不斷推進國際合作與交流。
　　（四）有利于建立民主、高效的預算管理制度，擴大公民民主參與預算過程，保證人民依法實現民主決策、民主管理和民主監督政府預算的權利，推進社會主義政治文明和政治民主建設。
　　
　　三、政府收支分類改革的主要內容
　　
　　以“體系完善、反映全面、分類明細、口徑可比、便于操作”為具體改革目標，新的政府收支分類體系主要包括以下三方面內容：
　　（一）按照全面、規范、細致地反映政府各項收入的要求，對政府收入進行統一分類。一是擴大了范圍，在原來一般預算收入、政府性基金預算收入、債務預算收入的基礎上，將預算外收入和社會保險基金收入納入了政府收支分類范疇，并形成了統一編碼；二是體系上做了調整；三是科目層次更為細化。使政府的各項收入來源都能得到清晰的反映。
　　（二）建立新的政府支出功能分類體系。新的支出功能分類不再按經費性質設置科目，而是按政府的職能和活動設置科目，政府各項支出究竟做了什么事，能直接從科目上看出來。這樣政府的錢做了什么事，做每項事花了多少錢，在預算上就能清楚地反映出來。通過支出功能分類可以清楚地了解政府的各項支出。
　　（三）建立新型的支出經濟分類體系。主要是反映各項支出的具體經濟構成，反映政府的每一筆錢具體是怎么花的。改革完全到位后，結合財政收支的部門屬性，通過財政信息管理系統，可對任何一項財政收支進行“多維”定位，可以看出每一筆資金的多個特征，比如這筆錢是哪個部門花的，做了什么事，是怎么去做的。
　　通過政府收支分類改革，清楚地說明政府的錢是怎么來的，做了什么事，誰做的，怎么做的，為預算管理、統計分析、宏觀決策和財政監督等提供全面、真實、準確的經濟信息。