深圳審計印象

一個偶然的機會，筆者應邀到深圳市一個區審計局參觀學習。幾個月的耳濡目染，留下了難忘的印象，筆者將其記錄一二，與同行們共享。

為納稅人而審計的審計理念

雖然還沒有發現這里有誰將“為納稅人而審計”，作為一種審計理念提出，但無論是從他們關于審計的言行，還是審計結果公開模式上，筆者都強烈地感受到，這里確實在踐行著為納稅人而審計的理念。

首先聽他們的言論。2003年，前任市委書記、市人大常委會主任黃麗滿在聽取市審計局的工作報告后指出，政府投資資金都是納稅人的錢，分分厘厘來之不易，必須精打細算，把有限的資金用在刀刃上。當時的代市長、現任市委書記李鴻忠也在人大常委會上指出，政府投資的每一個項目，每一筆資金，都必須時刻想著這是納稅人的錢，一定要用好、管好。在筆者與這里審計工作者接觸的幾個月中，每當他們審計發現損失浪費等問題時，總是能聽到同一種感概聲：這是納稅人的錢啊！怎么能這樣？在他們的工作總結性文書中，“對納稅人負責”之類的語句高頻率出現。

再看他們的行為。納稅人的錢使用得怎樣，也就體現在財政支出上。于是在審計署要求財政預算執行審計的重點，由收入審計向支出審計轉變之前，這里的審計目光早已聚焦在財政資金的支出和使用上。他們在財政預算執行審計中，以財政專項資金的使用情況審計為重點，審查預算執行的合規性和有效性，以及預算編制的科學性和合理性，促進財政資金更為合理有效地分配和使用，提高預算執行的水平和效果。對最能凸顯財政資金分配、使用狀況的政府投資項目，審計監督更是重中之重。這個區審計局2005年共完成審計項目117項，其中政府投資項目審計就有96項，占82.1%。在此基礎上，深圳又在全國率先推出了績效審計，實際上是進一步揭示納稅人的錢用得好不好。

對納稅人負責，就要向納稅人交代，從而就要有相應的審計結果公開模式。在向本級人大常委會公開審計結果這一層次，我們都是按照《審計法》的規定，每年一次向本級人大常委會報告財政預算執行審計工作，而這里每年法定要報告三次，除了同樣內容的一次外，還有兩次分別是政府投資項目審計工作報告和績效審計工作報告。在向社會公開審計結果的層次上，當內地基層審計機關都還在顧慮重重的時候，深圳市審計局于2005年2月發布了第一批審計結果公告，向社會公開了8個績效審計項目的審計結果，社會反響很好。

對納稅人負責，還體現在審計查出問題的督促整改上，輿論稱之為“問責風暴”。他們在每份審計報告的結尾，都明確要求被審計單位針對審計意見、建議，按規定的時間書面報告整改情況，全年綜合向政府和人大常委會報告。這個區審計局2004年審計提出的111條意見、建議，落實或基本落實的占92%。2005年審計揭示了167個問題，在向區人大常委會和區政府報告并取得支持后，區審計局與監察局聯合發文，責成各被審計單位對已經完成整改的問題，檢查整改成效，認真吸取教訓；對正在整改的問題，加快整改進度，明確整改時限；對尚未整改的問題，制定整改措施，明確整改目標、責任部門、責任人和整改時限。同時要求限期報送整改措施、整改進展及成效、責任認定及處理情況的書面材料。

全面監督的政府投資項目審計

深圳從一個邊陲小鎮，在短短20多年時間里，發展成為一座目前仍在高速成長的現代化大城市，縱橫交錯的城市道路和相應設施，星羅棋布的公立學校、醫院和公園、圖書館、展覽館，無所不在的公共體育和綠化場地，無不體現出政府對公益事業的巨額投資，從而決定了政府投資項目審計必然要成為深圳審計的重頭戲。這個區前幾年每年列入本級財政預算的政府投資都在10億元左右，市級財政的政府投資肯定數倍于此，以至于市審計局下面還設立了政府投資專業審計局。

這里對政府投資項目的審計監督是全方位實施，不僅對項目預算執行和竣工決算進行審計，而且對項目前期的預算（標底）、建設程序進行審計，最后還要對項目可行性、投資管理、資金使用、投資效果進行績效審計評價；不僅對建設單位進行審計監督，而且對與項目有關的施工、勘察、設計、監理、采購單位和社會審計、工程造價咨詢機構進行審計監督。審計揭示的主要問題有：未招投標或招投標不規范、未簽訂合同或隨意變更合同內容、無設計或隨意更改設計、無監理、無驗收、隨意簽證、多計工程造價、工程管理不規范、超計劃投資、損失浪費、虛報冒領等。

這里對政府投資項目的監督，財政與審計的分工非常明確，而不象江西有些地方，先由財政部門在委托中介機構審計竣工決算的基礎上審核、批復，審計機關再介入審計，既造成重復審計，又容易產生矛盾。深圳市人大常委會2001年通過的《深圳市政府投資項目管理條例》規定，財政部門對項目財務活動實施管理和監督，工程結算和竣工決算由審計機關審核。該市人大常委會2004年通過的《深圳經濟特區政府投資項目審計監督條例》，進一步明確了審計機關對政府投資項目建設全過程審計監督的職能，同時規定審計機關作出的審計結論性文書，對被審計單位、有關部門和單位及個人均具有約束力。

走在全國前列的政府績效審計

深圳的政府績效審計能夠走在全國前列，既得益于積極探索，又得益于立法支持。從2001年開始，他們多次派人先后到丹麥、澳大利亞和香港專題考察績效審計或培訓。也是在這一年，深圳市人大常委會通過的《深圳經濟特區審計監督條例》，將績效審計定義為：“是指審計機關在對政府各部門財務收支及其經濟活動的真實性、合法性進行審計的基礎上審查其在履行職責時財政資金所達到的經濟、效率和效果的程度，并進行分析、評價和提出改進意見的專項審計行為”，同時規定每年第四季度須提交績效審計報告，從而使績效審計成為深圳審計機關每年的法定審計項目，進而于2002年開始實踐，到2004年已普及到區一級。這是主觀努力方面，深圳作為發展了20多年的經濟特區，小政府大社會的行政管理模式和傾向于公共服務的政府職能，相對充裕的財政資金和逐步構建的公共財政框架，以及市民具備一定的民主意識和效益觀念，都是誕生績效審計的客觀基礎。審計署規劃到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右，對尚處于“吃飯財政”狀況的內地來說，恐怕不能一概而論。

政府績效審計與傳統的財政財務收支審計有很大區別：審計目的是業績審核、項目評估和促進管理，直接為政府決策提供依據，而不是維護財經秩序；審計目標是財政資金使用的經濟性、效率性和效果性，財政財務收支的真實性、合法性只是基礎；審計對象是財政資金使用和政府公共管理活動，而不一定是單個的行政、企事業單位；審計立項的依據有重要性、時效性、可行性和增值性，也就是值不值得審，而不是突出重點或考慮覆蓋面，因而審前調查顯得特別重要，并且必須在立項之前進行；審計評價是以政策和技術、經濟數據為標準，而不是法律法規和審計準則；審計方法是調查、統計和經濟分析，查賬不是主要手段；審計結果向政府和人大常委會報告，而不是送達被審計單位。

對社會審計資源的全方位利用

人少任務重，是深圳市區兩級審計機關普遍存在的問題。如這個局基建審計科在編3人，還長期輪流有一人到居委會掛實職鍛煉，每年要完成幾十上百個審計項目，自身審計力量顯然是杯水車薪。為了緩解這一問題，一般都聘請中介機構協助審計。

事實上，社會中介機構已經成為深圳政府審計不可或缺的輔助力量。政府投資項目是全年聘請造價咨詢公司或會計事務所協審，協審費用主要按核增核減投資額的一定比例計取；財政預算執行審計的延伸審計和經濟責任審計、績效審計、審計調查等項目。則在任務集中忙不過來時，聘請會計事務所協審，協審費用按協審人員實際工作日計取。為了控制由此而放大的審計風險，該局采取了一系列辦法。

首先是嚴把協審單位選擇關。通過招投標，采用量化指標評標，按得分高低確定3～5家年度協審單位；在審計過程中還要按審計質量實行動態打分，按動態排名分配協審項目，淘汰更新協審單位。

第二是嚴把協審人員管理關。不僅在聘用協議中明確了協審單位派出合格協審人員并加強教育、管理的義務，并且規定協審人員必須遵守審計工作紀律，包括“八不準”和保密紀律，限制協審人員單獨與被審計單位接觸，違者解聘。2005年就處理了一名泄漏審計工作記錄的協審人員，三年內不得受聘參與協審業務。為了便于管理，實行協審人員集中辦公，以前是利用會議室，今年在政府的支持下安排了一間大辦公室。同時加強對協審人員的培訓，除了日常的業務輔導外，每年還集中辦幾天培訓班，強化審計相關法規和技術學習，進行審計紀律和職業道德教育。

第三是嚴把協審質量關。盡管明確了協審單位對違反程序或遵照程序應該發現而未發現的問題承擔責任，對審計報告初稿的真實性、完整性負責，但這里的審計工作者們對審計質量絲毫不敢懈怠。規定凡是協審項目，一律由審計局在編人員擔任審計組長，實行全過程監控，負責資料交接、技術交底、審計通知書發出、核對數據現場監督、初步審計結果備案、審計報告征求意見、審計臺賬登錄；訂立了審計質量復查制度，在審計報告征求意見之前，可以另行組成質量復查組，如復查結果出入較大，即取消其協審資格；制定了審計報告四級復核制度，即復核人依次為項目主審、組長、業務科負責人、局機關復核人。對審計中涉及的法律、管理、技術等疑難問題，還建立審計專家庫，聘請相關專家評審、鑒定，以確保審計結論的公正性和權威性。

（作者單位：宜春市袁州區審計局）