行政依賴，依賴行政

所謂“行政依賴傾向”，即人們對行政權(quán)力、行政機(jī)構(gòu)、行政公務(wù)人員及行政行為的過度的和非分的依賴感，以及與之相應(yīng)的對自身獨(dú)立的自我意志、自我組織和自我活動能力等的嚴(yán)重缺乏和極度不自信。

“行政依賴傾向”是當(dāng)前一種比較廣泛的社會心理，這種心理嚴(yán)重影響了人的獨(dú)立思考和工作創(chuàng)新的能力，與中央提出的創(chuàng)新型社會格格不入。

盛行的“行政依賴傾向”

水 風(fēng)

對國人而言，行政這個詞，充滿了權(quán)威和敬畏，意味著命令和服從。從“父母官”和“子民”稱謂的至今不衰中，深刻地反映出中國社會對于行政的高度依賴。昔日，人們仰其鼻息而生；進(jìn)步到今天，人們?nèi)匀灰雌淠樕睢Ｔ诋?dāng)今中國，可以說，沒有任何一個領(lǐng)域能夠不受行政的影響，沒有任何一個人能夠脫離和行政的關(guān)系；因此，行政依賴也就無處不在，無所不至。

具體而言，行政依賴在行政領(lǐng)域表現(xiàn)為依賴上級、依賴領(lǐng)導(dǎo)；在社會領(lǐng)域則表現(xiàn)為依賴行政，依賴權(quán)力。

行政領(lǐng)域內(nèi)部的“垂直思維”和“眼睛向上”

工作方式上的依賴。人們經(jīng)常用文山會海來形容行政部門的工作。文山就是發(fā)文件，會海就是布置任務(wù)。有的地方和部門，以會議傳達(dá)會議，以文件貫徹文件，完全依賴上級指導(dǎo)和行政命令來處理事務(wù)，工作沒有絲毫的獨(dú)創(chuàng)性；換句話說，就是一旦離開了上級的具體指示，就是份內(nèi)的、法定的、常規(guī)的事務(wù)也難以獨(dú)立完成。

比如說，上級行政主管部門每年都要下達(dá)工作要點，需要各基層單位根據(jù)本單位實際指定具體的工作計劃，可是往往有些中層單位對上級文件一字不變地照轉(zhuǎn)，再加上“要認(rèn)真?zhèn)鬟_(dá)、積極落實”之類的官話了事，還自詡為“傳達(dá)上級精神不走樣”，但是基層單位對這種抽象的口號似的文件根本無法落到實處。

向上的權(quán)威依賴和向下的科層依賴。官場中歷來有“官大一級壓死人”的說法。由于行政機(jī)關(guān)層級管制的特點，上下級之間的權(quán)力差距一般來說非常大，下級必須依賴上級來獲得各種各樣的資源，如政策資源、經(jīng)濟(jì)資源、信息資源等等。因此一般行政部門對上級行政都有較大的依賴性，常常尋找大權(quán)威、“抱粗腿”、要求特殊政策、借用領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威推進(jìn)工作。現(xiàn)實中，縣上的向市上跑，市上的向省上跑，省上的“跑部進(jìn)京”，原因就是如此。

由于行政機(jī)關(guān)上級領(lǐng)導(dǎo)擁有不容置疑的權(quán)威，一些人便認(rèn)為，工作是干給領(lǐng)導(dǎo)看，工作干得好不好，關(guān)鍵是看領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)不認(rèn)可。衡量工作的標(biāo)準(zhǔn)不是有沒有實效，而是領(lǐng)導(dǎo)高興不高興。領(lǐng)導(dǎo)如果不想讓你去做，該做的工作也不去做；領(lǐng)導(dǎo)希望去做的，本來是走形式的東西也要馬上去做。到頭來，是領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)喜好決定該工作要不要做，而不是工作本身是不是需要做。可以說，這種對領(lǐng)導(dǎo)深懷畏懼、凡事逢迎領(lǐng)導(dǎo)的行政依賴心理，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)一種比較普遍的狀況。

向下的科層依賴是指有一些行政機(jī)構(gòu)熱衷于設(shè)立下級行政性機(jī)構(gòu)，繁衍自身的基層體系，不斷給行政組織創(chuàng)造出“腿和腳”來，似乎不把機(jī)構(gòu)做大就不夠氣派堂皇；習(xí)慣于“發(fā)號施令”，動口不動手，若沒有下級來承接具體業(yè)務(wù)工作就一定難以展開。久而久之，基層的機(jī)構(gòu)就越來越龐大，造成機(jī)構(gòu)膨脹和冗員堆積。

人情行政依賴。行政上下組織的依賴關(guān)系很容易衍生為為官員問的人情依賴和人身依附，上下級的關(guān)系便從工作領(lǐng)域延伸到私人空間。有些時候，官場中這種上下級問私人關(guān)系甚至超越工作關(guān)系。有“為領(lǐng)導(dǎo)辦好一件私事，勝過干好十項工作”之說，“干得好不如站得好，做對事不如跟對人”的說法也在官場廣為流傳。

現(xiàn)實中，有的下級官員整天圍著領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去，尋找替領(lǐng)導(dǎo)辦事、向領(lǐng)導(dǎo)獻(xiàn)媚的機(jī)會，努力表達(dá)自己的忠心；有的領(lǐng)導(dǎo)也把下級當(dāng)作心腹、跟班使用，公事私事不分，甚至一些私隱性的事也安排手下去辦。

社會領(lǐng)域的“行政萬能”和“泛行政化”

對行政手段的依賴。現(xiàn)代社會領(lǐng)域眾多，需要政府運(yùn)用行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段等多種方式進(jìn)行引導(dǎo)、管理、調(diào)控。但現(xiàn)實中，政府處理和解決各項事務(wù)，仍然偏好、依賴于行政手段，習(xí)慣性地一命到底。

比如政府前幾年掀起的各種合并風(fēng)潮，如企業(yè)合并、高校合并。本來，在做好充分調(diào)研，科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行合并，發(fā)揮強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合或以強(qiáng)帶弱之效，是件好事。但是，一些地方的合并卻不是這樣，不是從實際需要出發(fā)，也談不上什么規(guī)劃和調(diào)研，往往只是根據(jù)上級主管部門一時的頭腦發(fā)熱、甚至某個領(lǐng)導(dǎo)的一次講話，就搞“強(qiáng)扭瓜”、“拉郎配”。而這樣用行政手段生拉硬套合并在一起的，產(chǎn)生的效果往往不是1+l>2，而是1+1<2。這樣的例子很多。

對行政指標(biāo)的依賴。當(dāng)前，一些政府職能部門考核患上了“指標(biāo)依賴癥”，各式各樣的指標(biāo)在日常施政行為中被非常普遍地采用——罰款有指標(biāo)，進(jìn)京有指標(biāo)，稅收任務(wù)有指標(biāo)，升學(xué)率有指標(biāo)，火化有指標(biāo)，共至典型案件也有指標(biāo)。不久前，建設(shè)部等三部委公布了《房地產(chǎn)交易秩序?qū)ｍ椪喂ぷ鞣桨浮罚蠼衲?1月底以前，各地要上報查處的涉及房地產(chǎn)方面的3個典型案例。方案引來噓聲一片，有網(wǎng)民尖銳地指出：“這是哪門子規(guī)矩，還非得3個，4個就不查了，沒有還得湊嗎?”

行政指標(biāo)被視為包治百病的“靈丹妙藥”，體現(xiàn)了一些職能部門惰政、懶政思維。深圳市衛(wèi)生局此前出臺了《深圳市衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)部分配管理辦法(試行)》，規(guī)定“每診療人次平均費(fèi)用和每住院人次平均費(fèi)用超標(biāo)的增幅控制指標(biāo)由主管部門根據(jù)上年度全市平均水平和實際情況，一年一定，統(tǒng)一公布執(zhí)行”。這個規(guī)定招到了廣泛的質(zhì)疑，不在于指標(biāo)是否準(zhǔn)確，而在于這根本無法保證醫(yī)療成本降低之后必要的醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量和治療效果。

甚至一些公益行為也被行政指標(biāo)化。比如在河北一些地方，政府根據(jù)各區(qū)縣的人口數(shù)量，安排了獻(xiàn)血的任務(wù)數(shù)字。在這種“行政指標(biāo)”的高壓之下，本屬獻(xiàn)愛心的好事則被視為一種負(fù)擔(dān)，甚至產(chǎn)生疑慮和逆反心理，結(jié)出了攤派收費(fèi)、弄虛作假、找人頂替，甚至有“血頭”組織賣血等種種惡果，也給用血安全帶來了隱患。這樣看來，單一依靠指標(biāo)，暫時或許能夠奏效，卻難從根本上解決今天行政管理和公共服務(wù)中遇到的大量問題，有時甚至?xí)屡c愿違。

對行政保護(hù)的依賴。在抓大放小和企業(yè)改制之后，中國的一些企業(yè)開始離開行政的懷抱到市場自由搏擊，迸發(fā)出前所未有的活力。然而一些壟斷企業(yè)卻仍然迷戀于行政的懷抱，或依靠行政壟斷獲取超額利潤，或依靠行政保護(hù)輸血減虧；而行政主管部門也仍然熱衷于擔(dān)當(dāng)“企業(yè)保姆”的角色。

今年的一系列漲價風(fēng)潮便是這樣。繼水、電、氣等人們生活必需品在一紙不容置喙的行政命令下上漲以后，飛機(jī)燃油附加費(fèi)和郵資費(fèi)也在主管部門強(qiáng)力支撐下，強(qiáng)勢上揚(yáng)。當(dāng)然，主管部門都表示，漲價是為理順結(jié)構(gòu)，緩解行業(yè)經(jīng)營困難。然而，作為經(jīng)營性企業(yè)不思如何改進(jìn)巨額的冗員成本和低劣的經(jīng)營服務(wù)質(zhì)量，而依賴于行政的一再保護(hù)，安于現(xiàn)狀，甚至變本加厲，以居高臨下的姿態(tài)面對顧客用戶。這種“越補(bǔ)貼越虧損、越虧損越補(bǔ)貼”，實際上是就是助長壟斷企業(yè)的“行政依賴惰性”。

對行政角色的依賴。一個成熟發(fā)展的社會，包括政治、經(jīng)濟(jì)、教育、文化、社會等不同領(lǐng)域，不同的領(lǐng)域有獨(dú)立的主體，擁有獨(dú)特的性質(zhì)、目標(biāo)、動力。而我國社會中一些主體角色混淆，定位尷尬，不是行政機(jī)構(gòu)而有行政級別，靠行政目標(biāo)引導(dǎo)其工作，靠行政動力來推動其運(yùn)行，蛻變?yōu)樾姓母接埂Ｗ畹湫偷氖谴髮W(xué)。本來是教書育人科研攻關(guān)的教育團(tuán)體，卻又怎么也脫離不了行政色彩和官員氣息。

我國的大學(xué)在管理上都是由行政主導(dǎo)。教授、博士、院長、系主任、學(xué)科帶頭人，這些原本非行政性的學(xué)術(shù)職別及教育崗位，在運(yùn)行后迅速偏離本位，成為行政體系中的一環(huán)，被賦予了濃重的行政色彩。在大學(xué)這樣從事教育、科研的學(xué)術(shù)團(tuán)體中，行政級別被視為一種褒獎，一個人有些學(xué)術(shù)成就后，往往會被安排行政職務(wù)，以致學(xué)術(shù)帶頭人官僚化和官僚“學(xué)術(shù)化”的現(xiàn)象比比皆是。

對行政級別的依賴。中國從古至今，官本位思想根深蒂固，為官光宗耀祖，視為正道。既然以行政為尊，自然所有的東西都往行政上靠。明明是與行政不太相干的事情，也要想方設(shè)法和行政沾上邊、攀上親，用行政級別來套，而且還一定要在單位名稱后的括號里鄭重其事地注明。

學(xué)術(shù)職稱如此，如中級相當(dāng)于處級，高級相當(dāng)于廳級，學(xué)部委員自然等于省部級；事業(yè)單位是這樣，分科局級、縣團(tuán)級、廳局級；國有企業(yè)也不例外，要區(qū)分縣屬、市屬、省屬和中央級；最好笑的是連“出家人”也不能免俗，出現(xiàn)了處級和尚、科級尼姑之流。這種行政級別可不只是虛名，含金量相當(dāng)高。一般說來，套上什么樣的級別就享受什么樣的待遇。非行政組織的泛行政化，使其本來面目全非，自身的精神蕩然無存。

“行政依賴”壓垮了什么?

邱 楓

“行政依賴傾向”是現(xiàn)代社會的一種病態(tài)，這種現(xiàn)象是通過若干個人的集體行為表現(xiàn)出來的，因此具有普遍性，它廣泛地存在于中國社會之中。因為這種病癥不像貪污受賄的腐敗那樣遭人痛恨，又不直接涉及到個人利益，所以一直沒有得到人們的高度重視。但是，我們?nèi)绻豢辞宄奈：Γ荒芗皶r對癥下藥，清除沉疴，就會成為民主法制的枷鎖，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏，甚至變成“不治之癥”。

就群體而言，“行政依賴傾向”最明顯的是直接行政的公務(wù)員。一般來說，公務(wù)員剛進(jìn)行政機(jī)關(guān)時，都是充滿朝氣、斗志昂揚(yáng)、頭角崢嶸的。但是習(xí)慣于“行政依賴”之后，那種“精、神、氣”就消磨殆盡，變得倦怠懶散、思維遲鈍、暮氣沉沉。在簡單的、機(jī)械的、“一條筋”的“行政依賴”工作方式下，上級給任務(wù)就干，不給任務(wù)就不干，沒有文件批示不干，沒有上級指示不干，沒有領(lǐng)導(dǎo)暗示不干；進(jìn)而產(chǎn)生了“不干不錯，干少錯少，干多錯多”的逆淘汰思維；推、躲、繞、拖、壓、等、靠、要等機(jī)關(guān)病也隨之產(chǎn)生。

“行政依賴傾向”對個人是一劑精神鴉片，對社會來說，更是害莫大焉。

稀釋社會活力

在行政依賴心理下，政府被定義為全能。一方面政府自覺主動地承擔(dān)了過多的職能和責(zé)任，另一方面則是社會對政府的依賴和無限期望。兩者互為因果，相互強(qiáng)化。

由于行政手段是以權(quán)力為基礎(chǔ)，層級節(jié)制、明確的權(quán)威和相應(yīng)的服從則是其根本特征，目標(biāo)與手段之間缺乏內(nèi)在適應(yīng)性，有的命令即使不切實際，甚至很不合理，但由于出自權(quán)力部門，理解的要執(zhí)行，不理解的也要執(zhí)行。人們在這種強(qiáng)壓下被迫形成了“行政依賴”，又在這種病態(tài)心理的支配下，把被動接受“強(qiáng)權(quán)管理”變成了一以貫之的習(xí)慣性動作，一旦什么工作沒有權(quán)力部門的命令下來，大家反而會無所適從，迷失方向，不知道怎么做好了。前不久，江蘇宿遷市委書記張新實在網(wǎng)上發(fā)了一個《關(guān)于宿遷人的行為舉止細(xì)節(jié)問題》帖子，一時成為該市的熱點話題，市民的不文明行為舉止被隆重推到了社會關(guān)注的前沿。但是，像市民素質(zhì)這樣的問題都要依靠市委書記出面才能“一呼百應(yīng)”，不能不讓人感慨，讓人深思。一個缺乏基本市民意識的社會，一切只能讓行政作主。

在一個嚴(yán)重“行政依賴”的社會中，公民的權(quán)利和義務(wù)意識普遍淡漠，民眾缺乏獨(dú)立性和創(chuàng)造性，個人自律和社會約束雙重弱化，社會的活力和動力被稀釋。而行政權(quán)力的一支獨(dú)秀，必將行政機(jī)構(gòu)膨脹，行政權(quán)力擴(kuò)張，強(qiáng)化集權(quán)傾向。當(dāng)前我國機(jī)構(gòu)精簡周而復(fù)始，政府職能轉(zhuǎn)變雷聲大雨點小，“行政依賴”就是一大心理障礙。

擾亂價值標(biāo)準(zhǔn)

行政依賴的心理基礎(chǔ)就是官本位。按照官本位的邏輯，一個人只要當(dāng)了官，相對于對級別比他低的人，便當(dāng)然地?fù)碛辛苏胬恚彤?dāng)然地有了學(xué)問和水平，什么問題都可以下命令發(fā)指示，說什么都是正確的，下級不敢說不。于是，一些錯誤的決策、荒唐的決定便堂而皇之地出籠了。

依賴行政，自然以行政為尊，行政級別成為社會價值體系的主要考評標(biāo)準(zhǔn)。行政級別決定質(zhì)量高低。比如組織一個活動，衡量活動的重要與否并不是內(nèi)容是否受歡迎，措施是否有操作性，參加活動的人員是否有收獲；而是到會講話的領(lǐng)導(dǎo)級別有多高，“到會講話的級別越高，就越重要”。再如在學(xué)術(shù)單位，在評職稱時，也以論文發(fā)表單位的行政級別來衡量其價值。國家級刊物發(fā)表的，得分就高；地方刊物發(fā)表的，得分就低。行政級別還代表貴賤。比如說中央臺就一定高人一等，地方臺就是山野小民；官方主辦的就是權(quán)威刊物，市場發(fā)育的就是“小報小刊”，而非以發(fā)行量知名度和影響力的大小來評判的。

其實，不同的領(lǐng)域自有不同的評價體系和標(biāo)準(zhǔn)，都去攀行政這棵大樹，必然導(dǎo)致活力萎縮，喪失競爭力。我國這方面的例子并不少。

助長“長官意志”

在行政依賴的思維下，一些人凡事要領(lǐng)導(dǎo)定奪，時時需要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可，事事需經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，離開領(lǐng)導(dǎo)就寸步難行。很多在法律上是非分明的事情，不經(jīng)過有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的批示，就是解決不了，比如一些涉法信訪。而另一種情況，就是明明是法律禁止的行為，只要領(lǐng)導(dǎo)開了口子，也就居然能夠堂而皇之地生存，比如說一些嚴(yán)重污染企業(yè)。整個搞成了領(lǐng)導(dǎo)說行，不行也行；領(lǐng)導(dǎo)說不行，行也不行。

現(xiàn)實中經(jīng)常能看到的一種不正常的現(xiàn)象，就是“黑頭”(法律條文)不抵“紅頭”(文件)，“紅頭”文件不抵“無頭”(領(lǐng)導(dǎo)批示)。紅頭文件上部署的任務(wù)一直落實得不是很好，但是哪一天主要領(lǐng)導(dǎo)看到一條動態(tài)信息，就義憤填膺，揮筆批示，結(jié)果這個批示就被層層轉(zhuǎn)下來，受到層層領(lǐng)導(dǎo)的重視，該逗硬的逗硬，該落實的落實，最后還要上報結(jié)果。這樣的工作方式表面看上去領(lǐng)導(dǎo)很有正義感，責(zé)任心，其實從另一個角度看，完全是一種“人治”。前不久，山東某地一個只有小學(xué)文化的無業(yè)游民，僅憑假冒的縣委書記簽名，就將自己“安排”在審計局、妻子“安排”到勞動局，另有33人通過他的假簽名進(jìn)入該縣各個黨政機(jī)關(guān)。一個個貌似嚴(yán)厲的規(guī)章制度在一個假冒領(lǐng)導(dǎo)簽名面前不堪一擊，是現(xiàn)實的荒唐，更凸顯人們心中根深蒂固的行政依賴思維。

在這種社會環(huán)境之中，人們要辦成一件事情，不是首先想到法律哪一條有明確規(guī)定，而是千方百計地爭取獲得領(lǐng)導(dǎo)批示來落實。中國法制社會建設(shè)的艱難，很大程度就在于“行政依賴”的阻礙。

改革深化障礙

中國二十多年來的改革歷程，可以說就是一個官退民進(jìn)的過程，一個放權(quán)讓利的過程，一個行政力量不斷收縮、其他社會力量不斷被釋放激活的過程。因此，當(dāng)前進(jìn)入深水區(qū)的改革，同樣面臨與高度膨脹、過度控制的行政權(quán)力的攻堅戰(zhàn)。而行政依賴就是其中的一大阻力和障礙。

比如國有企業(yè)的老總，他們是作為行政系統(tǒng)“官本位”階梯中某個級別上的一員，這一身份與市場經(jīng)濟(jì)要求他們扮演的企業(yè)家身份，在不斷地發(fā)生沖突。因為這兩種身份必然要接受不同的信號導(dǎo)向，追求不同的目標(biāo)，前者為行政系統(tǒng)的信號和官階升遷的目標(biāo)，而后者為市場的信號和企業(yè)長遠(yuǎn)贏利的目標(biāo)。其中國有企業(yè)對于上級行政主管的依賴，必然居于主導(dǎo)性的和“榮辱他關(guān)”的。于是，企業(yè)自主經(jīng)營仍步履維艱，大量的行政性直接控制或變相的行政控制，和各種老的、新的“大鍋飯”，難以有效消除。

再就是政府職能特別是經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變問題。不可否認(rèn)，當(dāng)前政府在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展中仍然起著重要作用。但經(jīng)過30年的經(jīng)濟(jì)體制改革，我國市場經(jīng)濟(jì)體制的框架已經(jīng)基本確立，“看不見的手”的作用日益顯著。這個時候，政府就應(yīng)該有意識、主動性地退出各項具體經(jīng)濟(jì)事務(wù)，而把職能重點放在提供基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境上。但很多地方的招商引資仍然依賴于政府給予的各種優(yōu)惠和特殊政策，行政權(quán)力插足具體事務(wù)的現(xiàn)象依然司空見慣。

形成利益集團(tuán)

行政依賴的一大表現(xiàn)就是政企不分、政經(jīng)不分，其實質(zhì)是行政權(quán)力的越界、越位；而權(quán)力的越界、越位，往往容易導(dǎo)致行政權(quán)的異化。即在為公眾提供“公共產(chǎn)品”的幌子下，大肆為掌握和行使其權(quán)力的人提供“私人產(chǎn)品”，導(dǎo)致種種腐敗行為的產(chǎn)生。

從利益學(xué)角度來分析，每個人都是某一個利益集團(tuán)中的一分子，他在為這個集團(tuán)利益付出心血的同時，也從中得到自己相應(yīng)的那一部分利益，他的利益應(yīng)該與他付出的勞動成正比。但是“行政依賴”打破了這個合理的利益分配原則。行政機(jī)關(guān)將憑借行政權(quán)力掌握的社會資源轉(zhuǎn)化為部門利益，靠山吃山，靠水吃水，使小集團(tuán)、個人得到了高于或者幾倍于應(yīng)得工資的利益和好處。而在利益的促動下，又往往會導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用和腐敗，有時甚至可以達(dá)到令人發(fā)指的地步。

弄權(quán)啃公、中飽私囊是“行政依賴”帶來的極大危害，它造成行政人員權(quán)利義務(wù)觀念淡薄，分享權(quán)力的心理嚴(yán)重，把行政機(jī)關(guān)異化為“利益動物”；又由于權(quán)力帶來的利益的誘惑，造成官員隊伍臃腫，行政機(jī)構(gòu)無限制膨脹擴(kuò)大，加大了財政負(fù)擔(dān)，增加內(nèi)耗的頻度和協(xié)調(diào)的難度。

要獨(dú)立創(chuàng)新，不要依賴

姜繼為

要克服人們心中的那種依賴行政的思想意識，必須改變行政一統(tǒng)的制度性設(shè)計，從心理慣性和制度模式上尋求突破。

依賴成因

中國人的“行政依賴傾向”，既有中國兩千多年封建專制殘渣，又具有建國后幾十年計劃經(jīng)濟(jì)體制的影子，同時表現(xiàn)出現(xiàn)代政府體制改革滯后的特征。

行政權(quán)力過大，各權(quán)力結(jié)構(gòu)不平衡。我國社會主義改造完成后，“大政府”(黨和政府等權(quán)力機(jī)構(gòu)的總和)的權(quán)力達(dá)到了頂峰，國家事無巨細(xì)都由政府操辦，人們吃飯穿衣找政府，就業(yè)住房找政府，夫妻鬧矛盾也找政府。這種“大政府、小社會”的格局，是導(dǎo)致人們對于行政的依賴心理的重要原因。并且我國的行政特點是管制性的，對于社會的各種人、組織、活動都以管制為目的和手段，“大政府”對經(jīng)濟(jì)社會文化事務(wù)干預(yù)得過多過深且控制得過細(xì)過死，社會和公民始終被支配、安排著，只能跟隨、順從、接受，幾乎沒有自己確定目標(biāo)、主動生活的機(jī)會，都成了政府機(jī)構(gòu)的一個部分或它的延伸，缺乏自我組織和自我服務(wù)能力，生活在申請、等待、找人的模式中，久而久之便養(yǎng)成心理上的行政依賴。

資源壟斷。獲取利益是人們行為的基本動力，而滿足利益最關(guān)鍵的條件是各種資源。資源掌握在誰的手里，誰就會成為被追逐和被依附的中心。在我國，國家掌握了社會中絕大部分資源的控制和配置權(quán)，個人和組織要獲得發(fā)展，都必須也只能依靠國家的制度性安排。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的過程中，這種情況并沒有得到根本性的扭轉(zhuǎn)，行政權(quán)力在資源配置中仍然起決定性作用，行政依賴就成為不可避免的“官場病”。

官本位、權(quán)力本位及權(quán)力自身的不斷擴(kuò)張。官本位下，官員給人最鮮明的印象就是“有權(quán)”。上級官員或機(jī)構(gòu)對于下級、對于社會就是權(quán)威、根本，決定他們的生存與發(fā)展；他們必然事事服從上級、以上級的意志為轉(zhuǎn)移。而官僚體系自成一統(tǒng)，與社會分離，也使得他們只能從內(nèi)部尋求解決問題、落實決策的途徑和人選。而且，權(quán)力具有自我擴(kuò)張的傾向，它們會不斷地自我繁衍，不斷侵吞社會私域的范圍。加上一些官員責(zé)任意識淡漠，行政惰性濃厚，有較重的推諉心理。形成了不良的工作態(tài)度，而一些部門又缺乏明晰的責(zé)任制度，都導(dǎo)致行政事務(wù)的外化和泛化。

市民社會弱小，社會團(tuán)體不發(fā)達(dá)。公民社會的一大特征是社會和政府分離，在政府外存在一個能力較大、較為健全的社會體系，包括各種社會團(tuán)體、第三部門、非政府組織等。它們可以代行一些政府職能，承攬不必由政府負(fù)責(zé)的社會事務(wù)，也可以和政府聯(lián)合解決一些公共問題，由此實現(xiàn)了社會資源的分散化和解決社會問題途徑的多元化。而在我國，民間組織要獲得公共權(quán)力，無論涉及經(jīng)濟(jì)、政治還是文化等任何領(lǐng)域，首先都必須為政府所吸納；社會團(tuán)體要做成一件事情，必須要取得政府的支持，政府不點頭，什么事情也做不成。社會中介組織在某種程度上成為政府的延伸而不是政府與社會之間的中介；社會自我約束力下降，只能指靠政府來約束不良社會行為。另一方面，作為常態(tài)的公共行政參與制度，例如聽證會、規(guī)劃公示等等，沒有得到有效構(gòu)建，民眾不能很好地獲得制度化的參與渠道。這些都從客觀上強(qiáng)化了人們的“行政依賴”心理。

人治盛行。人治的特點是具體的官員靠具體的言行進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，一件事、一個人遇到不同的官員就有不同的結(jié)果，這使得人們不得不去依賴行政、依附官員。而中國人在長期人治之下，指望“圣君”、“慈父”和“父母”官，唯上唯書唯大人；依賴心理重而缺乏個性、自我和獨(dú)立意識。現(xiàn)代行政集權(quán)加重了這個傾向，人們從私人生活中的依賴進(jìn)而擴(kuò)展到公共生活中對行政的依賴。而且，我國的公共管理理論落后，對于各類公共組織如何組織、建設(shè)和管理缺乏新的思路和方法，最終萬川歸一，都走到行政這條路上。

破解之道

重塑公民身份——獨(dú)立之人格，自由之精神

行政依賴至今能夠大行其道，是因為很多人心中都存在某些“行政本位意識”。他們在公民和行政、公民權(quán)利和行政權(quán)力關(guān)系上，錯誤地以為行政是第一位的，具有本原作用，一項事情能不能做、該怎樣去做，不是公民自己說了算，而要等行政發(fā)話和同意。同時在長期的行政強(qiáng)勢之下，人們對行政普遍具有懼怕心理和盲從心態(tài)，不敢游離于行政之外，更不敢質(zhì)疑行政提出動議，因此時時事事順從行政，甘當(dāng)行政的應(yīng)聲蟲。在這些心理的共同支配下，很多人不管外在是否有獨(dú)立做事的空間或可能，也不論自己是否有獨(dú)立做事的本事或能力，都愿意躺在行政的懷里被抱著、拖著和趕著，缺乏自主自為的基本信念、信心和勇氣。

要克服這種心理的依賴，首要的是擺正權(quán)利和權(quán)力的關(guān)系。權(quán)力來自權(quán)利，權(quán)力是派生的而權(quán)利是根本的。公民一定要樹立權(quán)利意識和維護(hù)權(quán)利的習(xí)慣，不可事事等待行政決策和授權(quán)。當(dāng)然很多事情涉及到公眾利益，很多活動的合法化需要行政的確認(rèn)，但行政的這類權(quán)力或作用歸根結(jié)底來自民眾，不能從理論上本末倒置，進(jìn)而在實踐上也需要問一問政府的干預(yù)是否必要是否合理。

其次，要重塑民主意識，擺正行政和公民、和社會的關(guān)系。按照民主理論，公民、社會是公共權(quán)力的根基，也是行政合法性和權(quán)威的來源。一些事務(wù)是否要行政管，行政能否管，要看公民是否同意。行政合理的權(quán)威當(dāng)然不能否認(rèn)，但行政的權(quán)威不是無條件的，盲從行政是不科學(xué)的態(tài)度，依附自己的創(chuàng)造物也是可憐的表現(xiàn)。

再次，要提高人們的人生責(zé)任意識和社會義務(wù)意識，讓“物盡其力人盡其職”。合理合法的責(zé)任是任何社會的共同要求，更是一個人獲得尊嚴(yán)、擁有人格、實現(xiàn)價值和體現(xiàn)自我的基本前提。社會要營造健康的氣氛，對推諉責(zé)任、尸位素餐的現(xiàn)象予以批判和懲罰。此外，還必須下力氣克服傳統(tǒng)文化中的軟骨病和奴性文化，煥發(fā)“獨(dú)立之人格，自由之精神”，讓人們在精神上站立起來。

重塑行政角色——上帝的歸上帝。愷撒的歸愷撒

思想意識是派生的，決定它的更深刻的因素是各種社會存在和制度。在某種程度上，現(xiàn)行的很多制度迫使人們依賴行政，依附行政，由此才使得社會性的行政依賴心態(tài)長盛不衰。 首先，轉(zhuǎn)變和縮減政府職能，限制行政權(quán)力范圍。行政職能不當(dāng)有多種，例如職能“全深細(xì)”，行政管理面太大太深太細(xì)，公民的事情，社會的事情，各類組織的事情，都要行政過問，仰賴行政領(lǐng)導(dǎo)，行政職能的全面性深入性權(quán)威性達(dá)到了無以復(fù)加的程度；再如管制職能過重，行政對待“行政相對人”的基本態(tài)勢是管理和制約，行政的出發(fā)點是管制，手段是管制，歸宿也是管制，管制得立體而嚴(yán)密；又如審批職能膨脹，審批變成了最主要的行政活動，大事小事都要審批，社會主體被審得無奈批得疲憊；還有“保姆”職能過濃，行政總想當(dāng)“父母”，要保育民眾和四方，不讓“子民”放開手腳，天天捆著抱著，等等。

現(xiàn)代社會是法制社會、公民社會，行政不是也不應(yīng)該成為唯一的社會管理手段。西方有一句話，讓上帝的歸上帝，愷撒的歸愷撒。讓法律的歸法律，市場的歸市場，這才是現(xiàn)代社會的管理之道。

其次，縮小行政規(guī)模，精簡行政機(jī)構(gòu)，改變行政對各類資源的“大一統(tǒng)”的局面。從現(xiàn)實來看，多一個機(jī)構(gòu)、多一個管事的人，就要多出一塊被管理的事情，很多正常情況下的不被行政管理的事物，就是在行政不斷自我繁殖擴(kuò)張過程中被吞噬的。在行政機(jī)構(gòu)設(shè)置上，應(yīng)該以事定崗而不是以人定崗，出于行政自我服務(wù)、自我嚴(yán)密化的機(jī)構(gòu)不可輕設(shè)。

此外，高度的行政性資源壟斷既不利于有效的資源配置，也不斷滋生著嚴(yán)重的腐敗和社會不公。資源的分散化分權(quán)化，才能互相制衡和競爭，動搖行政依賴的深層基礎(chǔ)，為社會留下一片成長空間。

又次，促進(jìn)市民社會的發(fā)育，放手培育社會自治能力和自我服務(wù)的社群組織。在目前的社會自治組織與行政關(guān)系中，行政是矛盾的主要方面、決定性方面，市民社會的發(fā)育取決行政的態(tài)度，只有行政退社會才能進(jìn)。因此關(guān)鍵是政府要放權(quán)放手，把相當(dāng)部分的行政業(yè)務(wù)分離出去讓渡給社會，為社會提供發(fā)展空間。政府還要鼓勵中介組織、行業(yè)協(xié)會、基金會等非政府組織的繁榮壯大，并用法律和制度的方式鞏固改革的成果。非政府的社會公共體行使公共權(quán)力，不僅可以強(qiáng)化公民的權(quán)利義務(wù)意識，還可以避免或減少行政權(quán)力異化產(chǎn)生的許多弊端，如腐敗、濫用權(quán)力等，因為公民可以直接參與其運(yùn)作和更直接對之進(jìn)行監(jiān)督。

最后，必須加強(qiáng)法治社會建設(shè)。改變行政凌駕于法律之上的非正常現(xiàn)象，行政權(quán)力要受立法權(quán)和司法權(quán)的制約，并且不得干預(yù)立法權(quán)和司法權(quán)的運(yùn)作。強(qiáng)調(diào)依法行政意識，行政必須在法律的框架內(nèi)行動，對違法的行政行為必須進(jìn)行限制和責(zé)任追究。公民有何種權(quán)利、如何實現(xiàn)權(quán)利、如何進(jìn)行保護(hù)和救濟(jì)等，都要作出明確的法律規(guī)定，同時對于各個行政機(jī)構(gòu)在民眾權(quán)利運(yùn)行中的地位、權(quán)力、方式等也作出明確規(guī)范。這樣，人們按照法律就可以實現(xiàn)權(quán)利，拿著規(guī)章就能解決問題，自然就不需要行政的格外介入，也免去人身依附的麻煩了。