要建立經濟重大事項的科學民主決策機制

20多年改革的今天，較之改革前，行政管理多方面的科學管理制度得到建立或者正在建立，經濟重大事項決策的科學性得到明顯的增強，但是，目前經濟重大事項的科學決策機制尚不夠健全，特別是現行企業投融資決策的行政審批制度弊端甚多，各種經濟重大事項決策上仍然存在諸多失誤，給國民經濟乃至人民的生命安全帶來重大的損失和危害。為此，必須盡快建立我國從中央到地方，特別是地方經濟重大事項的科學民主決策機制，這是保證決策能夠科學、正確的基本前提。

在經濟重大事項的決策中，從決策目標的提出——對決策目標的調查研究——決策方案的制訂——決策的拍板——決策的實施——對決策實施情況的信息反饋和評估——決策的調整或者終結，這是決策從產生到更新或者終結的整個運作過程?？茖W民主的決策機制，就是指的是在決策整個過程所必須的科學民主的組織、科學民主的程序、科學民主的規則及制度。

一、重大經濟決策失誤的表現及其危害性

改革開放以來，我國經濟重大事項的決策總的來說是比較科學的。但是，我國重大經濟事項決策中的確存在不少嚴重的失誤。最為明顯的例子就是，1999年1月4日，重慶綦江虹橋垮塌事件。橋塌造成40人死亡，數百人受傷，直接經濟損失人民幣63l萬元，后果嚴重，社會影響惡劣。這是舉國震驚的特大工程事故，是近些年一批惡劣的“豆腐渣工程”的集中表現。事故的直接原因就是因為大橋建設的決策者們，為了十來萬元的回扣，根本不顧國家和人民生命財產的安危，根本不按照建橋的客觀規律辦事，任意決策、胡亂決策，最終釀成重大事故。

近些年基本建設和加工等投資幾億元乃至上百億元人民幣的大型工程，遭受投資慘敗的事例不下幾十起，其他幾百萬元、幾千萬元投資失敗的事例更多。

毛澤東早就說過：“貪污和浪費是極大的犯罪。”由于重大經濟決策失誤而導致的國民經濟的巨大損失和嚴重浪費，給人民的生命安全帶來極大的危害，我們有必要把重大經濟決策失誤同貪污盜竊犯罪一樣來加以堅決地反對和克服。

貪污腐敗禍國殃民，我們對貪污腐敗深惡痛絕，群起而攻之，這是完全必要的。同時，我們也要把反對和防止重大經濟決策失誤導致巨大浪費一事擺上議事日程，因為決策失誤給國家和人民生命財產造成的損失十分慘烈，甚至帶來嚴重的災難；就絕對數量而論，決策失誤造成的損失遠遠超過被貪污盜竊的數量。以往我們對于重大經濟決策失誤所造成的危害現象往往無動于衷，多數時候只是輕描淡寫地說一聲“交學費”了事，這種漠然處之的狀況不能再繼續下去了。

如果說1958年國民經濟大躍進的失敗，是當時許多決策者們出以公心，卻不太了解國民經濟發展具體規律，犯了主觀主義錯誤所致，因此必須“交學費”，在老一代無產階級革命家們承認決策失誤后，人民群眾也是能夠原諒的。但是，近10余年來重大經濟事項決策失誤中，有部分是出以公心卻沒有按照科學規律辦事所致，但是其中很大一個比例，卻不是因為決策責任人出以公心，而是出于無恥的貪婪，加上決策制度的嚴重缺陷，而導致了決策的可怕失誤。這些責任人“為了燒熟一枚雞蛋，不惜焚毀整座國家的樓房”，他們是用國家和人民的巨大生命財產作賭注，來換取個人的蠅頭小利。

人們往往對于貪污盜竊的罪行深惡痛絕，堅決斗爭，但是，對于重大決策失誤導致的嚴重經濟后果，卻往往無動于衷，缺乏對于前者那樣的義憤填膺。究其原因，主要是認為二者性質往往不同，似乎前者才是犯罪，后者卻是“失誤”罷了。而實際上，重大經濟事項決策失誤對國家和人民帶來的嚴重后果是多方面的。

一是，造成了國民經濟乃至人民生命的重大損失和浪費。

二是，它損害了我們黨和政府的崇高威望。每一個經濟重大決策的失誤，都是因為決策者的主觀主義、嚴重失職，甚至是由于謀取私利導致的，他們的所作所為，直接地或者間接地影響了黨和政府在人民群眾中的崇高信譽度。

三是，它往往是貪污腐敗現象賴以滋生的肥沃土壤和溫床。有些手握大權的人，利用工程的承包和發包大撈個人利益。而這些蛀蟲導致的國家和人民生命財產的損失，則幾十倍乃至上百倍于他們侵占的國家財產。

二、重大經濟事項決策失誤產生的原因

近年來，不少地方都發生了因決策失誤造成的“敗家子”工程。之所以出現如此多的重大決策失誤，原因有多方面。它與部分領導干部不正確的發展觀和政績觀有關，也有領導干部決策能力和決策水平的問題，但更重要的是，缺乏科學民主的決策機制。

第一是決策體制上的問題，這是主要的原因。以往我國長期在計劃經濟體制的影響下，行政管理中特別是在經濟重大事項的決策中，主要是靠人治，靠第一把手決策，缺乏科學民主的決策機制，因此決策失誤的現象頻繁發生。改革開放以來，這種主要是靠人治進行決策的舊體制有了很大的變革。但是，在決策體制上仍然存在著重大的缺陷，決策體制偏向于領導層說了算，名曰“集體決策”，實際上往往是主要領導者個人說了算，沒有形成科學民主的決策組織、科學民主的決策程序、以及決策組織內部的科學民主運行機制。上級領導人可以通過一個電話、一張字條改變重大經濟決策的內容。

第二是在國家經濟管理新舊體制的轉換時期，原來上級行政管理機關的層層把關隨著機構的精簡而被削弱了，企業已經開始握有經濟事項的重大自主權力，而許多企業卻缺乏重大經濟事項科學民主決策的組織、科學民主決策的程序和運行方式，企業的少數領導干部成為了實際的決策者，最終導致某些決策的失誤。

近十年里，由于中央向地方、政府向企業放權，地方的自主權（包括投資自主權）也越來越大，加上利益的驅動，一些地方政府官員為了“政績”升遷職位，不問本地的經濟狀況如何，一味要求經濟發展的高速度。他們大權在握，盲目決策，錯誤決策，大搞審批經濟，強迫地方銀行和企業大花其錢，紛紛上馬那些能夠“立竿見影”的重大項目。結果由于各地決策趨同，重大工程項目結構趨同，產品趨同，導致產大于銷，產品大量積壓，許多企業因之開不出工資，有些企業“建成之日就是倒閉之時”，經濟不僅沒有發展上去，反而由于決策失誤給經濟的發展帶來極為嚴重的后果，經濟難于發展，導致民怨四起。

第三是決策過程中，決策者對于決策方案的調查研究工作缺乏科學性，缺乏實事求是精神，不能正確地反映事物的真實面貌，出現信息的偏差或者嚴重失真，導致決策失誤。

第四是由于決策者出于地方保護主義或者小團體利益、個人私利上的計較，借公營私，化公為私，從而違背客觀規律性，導致決策失誤。

第五是缺乏決策失誤的追究機制。對于重大決策失誤的決策責任人，計劃經濟條件下，往往以簡單的“交學費”了結，不依法也無法追究他們的法律責任。近些年，各地項目重復建設現象屢禁不止，導致重大失誤，對于決策失誤也無人去追究；一些決策失誤者往往因為任期內表面上的“政績顯著”，騙取了領導的信任，并且由此飛黃騰達、被委以重任，待到數年后這種政績顯現為重大的決策失誤時，但由于當年的決策者已經在高位，而很難追究其責任。同時，現行的決策組織、決策形式和決策辦法都使追究決策責任難于實現，因為，現行的集體決策方式，決策集體成為決策的最終責任人，要追究決策集體而不是追究決策個人的責任。

第六是因為重大經濟決策缺乏科學的決策信息系統、科學的決策咨詢組織介入決策過程，缺乏必要的科學決策程序，以及決策者本身決策能力較低，加上私心雜念作怪等，這些也是決策失誤的重要原因。

總之，現行的決策體制很難科學決策，這必然對于我國國民經濟的快速健康發展極為不利，對于維護國家和人民生命財產的安全也極為不利，這種狀況亟待改變。

三、建立科學民主決策機制的主要內涵

建立科學民主的決策機制是避免決策失誤的主要對策。建立科學民主決策機制，包括建立科學民主決策的組織結構，科學民主決策的程序結構，科學民主決策的咨詢結構，科學民主決策的信息反饋結構，科學民主決策的糾偏結構，以及建立重大決策失誤的追究機制。

1. 建立決策的科學民主組織。一般重大經濟決策的參加者（利益組織或者專業科技組織及其代表）可以按照兩種情況來劃分。即按照決策事項的自然屬性和社會屬性來劃分。長江三峽工程的決策，就是重大經濟決策科學決策的范例，它的決策組織堪稱科學的決策組織。一方面，工程的決策組織，按照工程的自然屬性，由工程建設的各種專業單位（大壩和庫區的地基和水文的勘察、設計、建筑等單位）及其代表參加整個工程建設的決策機構；另一方面，按照工程建設的社會屬性，與工程相關的有關利益群體，或者工程建設的股東們（或者部分股代表）參加決策機構；還有因為涉及工程建設移民等問題，銀行要給予貸款等，這些方面及其代表也應參加決策機構?？傊粋€涉及面寬的重大經濟決策，需要方方面面的人員參加進來。只有科學民主的決策組織體系，才能產生符合實際的科學決策。

我國1988年4月頒布的《中華人民共和國全民所有制工業企業法》是一個科學民主決策的典范，至今依然閃耀科學決策的光芒，它的決策組織是科學民主的，涉及決策的自然屬性和社會屬性的主要組織（中央部門）的代表大都進入到決策的機構中來了。當時參加該法律起草的中央單位有：企業黨組織、行政、職工等三方面的代表——中央組織部、國家經濟委員會和全國總工會，企業的有關管理部門——國家計劃委員會（管企業生產銷售計劃）、勞動部（管企業勞動用工及相應勞保福利待遇等）；負責企業投資的有中央人民銀行，財政部（管企業的工資待遇利潤分配及稅收等）；此外，還有負責法律起草協調的有關中央機構，如國務院法制辦，全國人大法制工作委員會，等等。

2. 建立和健全重大經濟決策專家咨詢委員會。重大經濟決策必須經過專家咨詢委員會的周密論證通過，才可以提交重大決策會議最終敲定。重慶綦江大橋垮塌事故的出現，究其原因，除了貪污腐敗以外，還有一個重要原因，就是決策者基本上都是建橋業務技術上的“白帽子”。他們情況不明決心大，業務不懂充行家，瞎決策，結果橋塌人亡。

3. 必須遵循決策的科學程序，不得違反和遺漏重要的決策環節。比如，“長江三峽水利工程”項目重大決策，進行了一系列的分決策，而這些分決策是最終決策的基礎。他們首先進行水文、地質、氣象、建筑材料、機械設備的質量等諸多方面的科學決策，而后再進行投資方面的決策和工程招標，以及施工隊伍的素質和資質的認定等。如果缺少其中任何一個環節的科學決策，都可能給最終決策導致無法估量的嚴重后果。

4. 實現重大經濟事項決策民主化是防止決策失誤和決策科學化的重要保證。政府各級重大經濟事項決策，必須按照決策民主化的程序提交當地人大會議討論批準；屬于企業的重大經濟事項決策方案，必須提交企業職工代表大會討論審議。這是防止領導干部主觀主義、感情用事，進行非科學的甚至是反科學的決策拍板的有效法寶。

5. 必須劃分清楚政府與企業事業單位在重大經濟事項上的決策權限。在市場經濟條件下，政府進行的經濟重大決策，應當是那些企業事業單位無力決策、難于決策的事項；而企業則是決策那些應當由企業事業單位自己決策、并且企業有能力決策的重大事項，政府不應當包攬它們的決策。在社會主義市場經濟體制下，政府行政審批經濟的做法后果已經很糟糕，因此，宜盡快出臺廢止那些不應該由政府審批的經濟決策項目的具體規章制度，必要時還應當形成法律頒布。政府保留的只能夠是那些必須由國家管理的、關系全體人民或者地方人民群眾利益的極少數重大經濟事項的決策問題。

6. 要加快重大經濟決策失誤責任追究機制的建設。缺乏決策失誤追究機制，使得有權力決策者可以謀取私利，卻不需要承擔決策失誤責任，并以“交學費”為名隨意決策。追究決策失誤的責任，應與反腐敗結合起來進行。

7. 鑒于目前國有資產大量流失的現狀，要特別加強各級人民代表大會對于重大國有資產轉讓、兼并過程中的監督和決策作用?？梢砸幎ㄒ欢〝殿~的國有資產轉讓、出售，不僅政府要民主決策，而且必須提請同級人民代表大會審議通過。尊重和充分發揮各級人民代表大會的權力和作用，是防止和克服經濟重大決策失誤的重要的不可或缺的組織保障。

（作者：中國行政管理學會學術委員會委員，全國政策科學研究會副會長兼秘書長、研究員）