淺論我國破產和解制度對債權人的保護

摘要： 隨著改革開放和市場經濟的發展，現行的《破產法》已顯得簡單、滯后，特別是在債權人的保護問題上急需完善。建立債務公示制度，充分發揮銀行作用，消除地方行政干預，克服地方保護主義，明確破產財產范圍，建立完善配套的破產法律制度等是保護破產債權人權益的有效途徑。

關鍵詞：破產企業 債權人 利益保護 債務人 破產財產

隨著社會主義市場經濟體制和企業破產制度的逐步建立和完善， 現行的企業破產法的局限性也日漸顯露出來。保護債權人和債務人的合法權益，是破產立法的主要目的，它符合商品經濟的實踐和民事交往的一般機理，從而使債權人的受償與其債權的性質、數量相適應，因而成為處理破產問題所堅持的原則。但是，一些破產企業在破產時想盡一切辦法，例如利用低估破產財產價值、壓低償債比例、轉移破產財產等手段來逃避債務。這些“假破產真逃債”的行為嚴重侵害了債權人的合法權益。因此從保護債權人利益的這一角度來完善破產立法，規范破產行為就是值得探討的一個重要問題。

一、企業破產過程中損害債權人權益的表現

破產法的基本原則是既保護債權人也保護債務人的利益，其中更重在保護債權人的利益。而實踐中由于種種原因，債權人權益被侵犯的情形屢有發生。主要表現在以下幾個方面:

(一)債權人申請宣告債務人破產的權利難以行使

據調查，大多數破產案件由債務人提起，企業破產由債權人申請的不到10%，其他全是由有關政府、主管部門同企業領導秘密向法院提出破產申請的。由于對債務人經營情況難以全面了解，破產法對資不抵債企業破產的時間界限也未規定，即對企業負債多少或不能清償到期債務多久后應強制其破產沒有作出規定，這就使已達破產邊緣的企業在債權人因客觀情況不能提出破產申請，債務企業又沒有申請破產義務的情況下，企業的財產狀況持續惡化，使債權人遭受不應有的損失擴大了。

(二)債權人在破產案件審理中的合法權利難以落實

依照《破產法》和《民事訴訟法》中破產還債程序的規定，債權人會議的職權是“討論和通過破產的處理和分配方案”。然而在目前很多案例中，包括銀行在內的債權人在財產處理和分配方案上均沒有表決權。清算組和法院確定什么方案，就實施什么方案，在沒有得到債權人會議通過的情況下，法院便裁定予以執行，債權人的意志和利益不能很好地得到體現和保證。

(三)債權人的抵押、擔保物優先受償權受到侵害

許多地方有意制造抵押權人之合法有效抵押為無效抵押的假象，剝奪銀行等有效抵押權人的優先受償權，強行宣布抵押財產并入破產財產，使抵押權人只同一般債權人那樣享有同等的受償權，因此造成額外損失。

(四)在破產案件執行中，破產財產分配方案執行困難，債權人受償財產得不到保障，債權人贏了官司輸了錢的情況屢見不鮮

據調查，在破產案件中，半數破產企業的清償率為0，清償率最高的只有30 %左右，其余清償率均在7%——15%之間。由于破產企業往往是財務狀況惡化到極點才進入破產程序，破產財產極少。而且許多破產企業財務管理混亂，會計賬目與實際脫節，清算難度比較大;再者，企業要債難是普遍現象，破產企業債權也很難兌現，債權難以全部收回，財產難以及時到賬、準確評估，實踐中往往又不能因一兩筆債務尚未收回就停止破產程序的進行，其結果是直接導致債權人受償率降低。

(五)一些破產企業“假破產真逃債”的行為，嚴重侵害了債權人的合法權益

除確實由于破產企業無產可破外，債務人想方設法低估破產財產價值、壓低償債比例、轉移破產財產的現象比較普遍。有些企業將企業財產轉移，另立公司或劃小核算單位，搞空殼假破產，待破產清算結束免去余債后，以原企業的有效資產為基礎再重新開張，甚至出現了企業一面靜悄悄地醞釀破產，一面又緊鑼密鼓地投資興辦新廠的怪事;有的企業利用破產清算中獲取的高額優先受償費(包括職工安置費) ，重新組合、入股聯營建立起新的企業;一些部門從地方、部門保護出發，幫助企業出謀劃策，以使企業“起死回生”，破產成了某些地方政府保“一方平安”，使企業甩掉“包袱”輕裝前進的最佳選擇。如此“破產”，令債權人叫苦不迭。

二、企業破產過程中債權人權益屢遭侵害的原因

(一)政企不分，地方保護主義嚴重

我國有較長期的政企不分的歷史，至今舊體制形成的諸多利益關系尚未理順。一是政府與企業的責任沒有分清。造成國有企業破產的一般原因，往往是國家對老企業注資不足，索取過多;而直接因素又多為政府代企業進行的投資決策失誤或者選擇經營者不當。因此，許多瀕臨破產的企業的干部和職工都有“破產之過不在我們，怎么讓我們受罪”的看法。正是這種認識，某種程度上形成了支持逃債的群眾基礎。二是長期政企不分，使銀行成為企業資金的主要供應者，同時又是企業最大的債權人。由于銀行實行垂直業務管理體制，銀行受不受損失與地方經濟利益關系不大，故此“讓銀行吃點兒虧沒什么關系”的錯誤認識比較普遍，想方設法少還債也便成了自然。三是在市場經濟條件下，國有資產的收益由中央和地方共享，但職工都在地方，故在社會保障體制不健全的情況下，企業一旦破產，國家不會直接拿錢安置職工，法院在這方面也無能為力，而地方卻要負責職工的安置、分流、培訓，所以怎樣減少這方面的壓力是地方政府首先要考慮的問題。這也是寧可損害別人利益和國家利益，也要“保一方平安”這一狹隘地方保護主義的思想根源。政企不分使現行破產法帶有較為濃厚的行政色彩，企業破產變相地成為地道的政府行為，法院處于被動從屬地位。因為企業破產涉及到職工安置、社會穩定等諸多問題，破產企業的名單似乎只能由政府來決定。企業破產從立案到清算終結，從實體處理到程序進行，基本上取決于政府:政府批準了，債務人去法院申請破產，法院則根據政府的計劃宣告破產，法院沒有完整的、主動的審判權。在企業資產評估中，只要政府拿出破產企業的賬目，經國有資產管理局和財政局蓋章后法院就必須認可。事前政府定好了調子，劃好了圈子，整個破產過程完全由地方政府一手“導演”，《破產法》規定的條件、程序則流于形式。政府的態度對破產的開展影響甚大。以前，人們一直認為破產是一件見不得人的壞事，是往政府臉上“抹黑”，再加上社會上就業壓力很大，破產是政府給自己出難題，因此企業虧損得一塌糊涂還是不讓它破產。隨著對《破產法》認識的逐漸深化，破產作為市場經濟中優勝劣汰的正常現象已為大家所理解、接受；而如今有的地方政府怠于對困難企業區別對待、重組改革，簡單地將破產當作解決債務問題的主要手段，一哄而上搞破產。在配套措施不完善的情況下，又疏于對之管理，自然會出現較多問題。更為錯誤的是，有些地方政府和企業看中了破產制度保護債務人利益、免除其不能清償債務的一面，鉆法律的空子，為甩掉債務包袱，輕裝上陣而搞“破產”。有的地方甚至將它作為一條搞活企業、搞活地方經濟的經驗來推廣。在企業破產時，將企業職工的工資、福利、安置費及所欠國家稅款列入第一、第二順序優先受償，債權人的債權往往被懸空，實際上是將應由企業自身和政府部門所承擔的社會責任全部轉移到債權人身上，政府主管部門和企業領導不但沒有被追究責任，有的反而被提拔重用或異地做官。這樣做，最終不是破債務人的產，而是破債權人的產、破銀行的產、破老百姓的產，損害的是國家的整體利益。

(二)《破產法》不夠健全、破產制度亟待完善

1.在破產申請方面，沒有規定企業申請破產的具體標準，只要是經營不善、不能償債，債務人就可以申請破產，經營失敗的后果則由債權人來承擔。而且實踐中企業虧損的原因是多方面的，經營管理不善是其中一個重要的因素，嚴重虧損是否出于經營原因很不好認定，有時候政府干預經營、決策失誤，客觀上的表現就是企業經營困難。就破產申請的主體而言，《破產法》規定債務人可以提出破產申請，但需經上級主管部門同意。如果上級主管部門不同意企業破產，企業虧損加劇，由此給債權人造成的損害卻是無人負責。盡管《破產法》也規定了債權人可以申請宣告債務人破產還債，但缺乏保障債權人實現這種權利的機制，債權人也就無法真正實現這一權利。因為債權人很難真實了解債務人的經營狀態，企業除注冊資金公開外，其生產經營狀況、盈虧狀況處于保密狀態，是否嚴重虧損，債務人一般不會向債權人提供真實的經營狀況，使得債權人特別是異地債權人無法掌握債務企業情況，從而無法及時申請宣告債務人破產還債。往往是債務人財產所剩無幾，或已被轉移殆盡時，才進入破產程序，這就使債權人的權益不能及時得到保障。

2.在具體制度方面，試點與非試點城市企業破產的政策之間，政策、規章及與法律的規定之間也存在一定的沖突。如破產主體適用法律問題，《破產法》規定主體為國有企業，而有關政策把適用主體又分為國有工業企業和內外貿易企業。《民事訴訟法》的破產程序則適用于國有企業以外的全部企業法人，范圍、稱謂不統一，具體操作上常令人感到無所適從。

3.在破產清算方面，《破產法》規定破產企業被宣告破產后15 日內成立清算組，那么宣告破產前的企業財產審查、清算工作由誰來做? 有關《破產法》規規定破產清算人員的組成由法院從企業上級主管部門、財政、審計、工商行政管理、稅務、物價等部門及有關專業人員中指定組成。沒有債權人代表參與清算，使債權人對清算情況缺乏全面客觀的了解，對破產財產究竟有多少心中無數，在破產財產處理中難免受制于人。

4.在破產財產分配方面，《破產法》規定了分配順序，但有關標準不明確，給一些人侵害債權人權益提供了可乘之機:一些地方破產費用提取標準混亂，費用提取過多，使可供分配的破產財產減少，損害了債權人的利益;有的企業破產清算組、評估機構等在破產清理中高收費、亂花費，企業微薄的變現收入消失在清理過程中，致使本已不高的清償率更為降低；在有的破產案件中，將企業離退休職工將來可能支付的全部退休金和福利列入第一順序優先清償，而且數額、比例之大十分不合理，使可供分配的財產所剩無幾，債權人損失嚴重。

5.法律關于破產違法責任的規定弊端較多。除構成犯罪外，《破產法》對破產企業的法定代表人和直接責任人員只給予行政處分的制裁。同時，因為沒有相應的經濟責任，使債權人的損失得不到賠償。此外，該法雖規定了對于嚴重違法行為給予刑事制裁，但對于故意轉移、隱匿財產的嚴重違法行為打擊不力，這也是目前債務人逃避債務、侵犯債權人權益現象普遍存在的一個重要原因。

6.相關配套制度不健全。破產制度的規范運作需要良好的法律環境，而目前一些與之密切相關的制度尚不健全，使其在操作過程中容易出現種種問題。一是尚未形成規范、公開的產權交易、財產拍賣市場，破產財產的變賣、轉讓困難，秩序混亂，價格難以體現價值，使債權人的利益在破產企業有效財產的處理中損失加重。二是社會保障體系不完善。

（三）有法不依、執法不嚴、違法難究現象比較嚴重

侵害債權人權益的現象，有許多是有關部門、企業肆意違反法律規定的行為所致。如《破產法》第37條規定：“清算組提出破產財產分配方案，經債權人會議討論通過，報請人民法院裁定后執行”。而一些地方法院不經債權人會議討論就直接裁定破產財產的分配方案，故意違反這一規定。法院、破產清算組、評估機構等部門的公正執法是破產得以正常進行的必要條件，而目前對其缺乏有效監督，致使破產案的處理存在較嚴重的隨意性和不公正現象。由于我國《破產法》規定，企業破產案件由債務人所在地法院受理，一審即為終審判決，一律不得上訴，這也導致執法中地方保護主義傾向嚴重。一些地方法院為袒護本地債務人和債權人利益而不惜損害國家銀行和外地債權人的利益，對債權人要求賠償權設置重重障礙，不承認債權人的抵押貸款合同、擔保合同，在破產企業資產評估時，對一些地產和財產不作價，不納入全部財產范圍。有的地方政府在企業破產時把原財政對企業的撥款改為借款，并且還加收利息，優先償還，嚴重損害了債權人的利益。根據《破產法》第42 條規定，企業被宣布破產后，由政府監察部門和審計部門負責查明企業破產責任。破產企業的法定代表人對企業破產負有主要責任的，給予行政處分。破產企業的上級主管部門對企業破產負有主要責任的，對該上級主管部門的領導人給予行政處分。法定代表人和主管部門領導因玩忽職守造成企業破產，致使國家財產遭受重大損失的，追究刑事責任。但實際上破產企業主要負責人絕少受到處分，對其上級主管部門領導人給予行政處分更是無從談起，破產過程中的一些違法行為也難以受到追究，法律起不到應有的懲戒、警示作用。

三、破產制度的完善

（一）建立債務公示制度。債權人在商業保密原則的基礎上，有權要求債務人增加企業資產負債情況的透明度，使債權人及時掌握自身權益損益的情況，將其享有的企業破產申請權落到實處。一旦企業因資不抵債達到破產的標準，債權人可以立即向人民法院申請對該企業資產實施訴前財產保全措施，然后進行庭外“整頓”，使債務人能積極地與債權人相互溝通，盡可能地扭轉破產局面。如經整頓，證實企業確無生還希望，應及時向法院申請宣告企業破產還債，使債權人的權益盡可能地得到保障。

（二）充分發揮最大債權人———銀行的作用

作為金融機構的銀行可以充分運用其本身具有的專業知識來確定一個企業的合理負債指標。銀行可以運用企業資產負債率、流動比率、速動比率等財務指標來評價企業負債狀況，揭示企業負債中存在的問題，如果負債過高，說明企業的利息支付也高，財務風險加大。反之，則表明企業沒有發揮適度負債對企業經營的調節作用。這樣，在大量調查和科學論證的基礎上使企業決策層有針對性地作出借貸決策，適時注入資金，以增量促轉化，增加企業的造血功能，改善自身狀況，合理地搭配長期、中期和短期債務結構，防止還債高峰的過早到來，切實提高企業的償債能力。如果經過論證和科學分析之后，企業沒有起死回生的希望，銀行就應及早向法院申請企業破產還債，防止國有資產和債權人的損失繼續擴大。

（三）消除行政干預，克服地方保護主義思想

作為實行社會主義市場經濟體制的國家，政府對破產企業實行的應該是宏觀調控，總體規劃，有序展開的方略，通過不斷地完善《破產法》規，相應地制訂出宏觀的破產規劃，明確破產企業的目標、數目，掌握和控制企業破產的方向、進程、范圍，使企業破產始終處于政府宏觀調控的框架之中，改變盲目和無序化的狀態。筆者認為，現行的國有企業債務人由政府批準方能向法院申請宣告破產的法律規定已不能適應市場經濟的發展。政府的某些行為使地方保護主義得以滋生，使企業破產逃債得以實現。因此，必須進一步深化國企改革，理順國家與國有企業之間的財產關系，從而真正解決行政干預企業破產、損害債權人權益的問題。

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