內蒙古東部生態安全與可持續發展初探

一、內蒙古東部生態重要性

（一）內蒙古東部是東北地區主要江河發源地和匯水區

貫穿南北長達1300公里的大興安嶺，孕育嫩江、遼河兩大水系，嫩江、遼河又是流經東北三省和東北各重工業城市的主要河流，是東北老工業基地賴以經濟振興和社會發展的重要水源。

（二）內蒙古東部是東北、華北地區生態屏障

2005年內蒙古東部森林面積1658.28萬公頃，草原面積3674萬公頃，茫茫森林草原阻擋西伯利亞寒流，庇護松嫩平原、遼河平原、華北平原，構筑了北部邊疆的綠色長城。但是，呼倫貝爾沙地、科爾沁沙地、渾善達克沙地和烏珠穆沁沙地土地荒漠化、沙化危害十分嚴重，生態環境非常脆弱，是國家防沙治沙的重點地區。

（三）生態安全是促進邊疆穩定，少數民族地區經濟發展的保障

內蒙古東部是我國重要商品糧和畜牧業生產基地，嫩江、西遼河流域糧食主產區和錫林郭勒、科爾沁和呼倫貝爾草原畜牧業生產基地，提供大量糧、肉、乳、皮、毛等產品。但是，受自然、人為影響，生態環境愈加惡化，糧食產量低而不穩；草場沙化、退化、鹽漬化范圍不斷擴大，程度加重；草牧場產草量和載畜量下降；風災、雪災頻繁，風沙吞噬村莊、公路、鐵路、農田、草牧場和河流仍然存在。

二、內蒙古東部生態安全現狀與主要問題

（一）內蒙古東部區生態安全現狀分析

1.生態安全總體狀態

從自然、社會、經濟因素的綜合分析看，內蒙古東部生態安全總體現狀為：生態環境保持比較好的區域約為1589.62萬公頃，占區域總面積的24.32%，主要分布在大興安嶺山地和兩側部分草原區；生態環境一般的區域約為2213.73萬公頃，占區域總面積的33.87%，主要分布在呼倫貝爾草原部分地區和錫林郭勒草原東北部、呼倫貝爾市境內大興安嶺中部山地和兩側低山丘陵區；生態環境比較差的區域約為2146.82萬公頃，占區域總面積的32.86%，生態環境較惡劣的區域約為585萬公頃，占區域總面積的8.95%，主要分布在三大沙地和低山丘陵水土流失嚴重區。

2.生態安全敏感性狀態

在本區進行的生態環境敏感性評價結果看，土壤侵蝕敏感區主要分布在植被覆蓋較低的低山丘陵和呼倫貝爾、錫林郭勒、科爾沁等三大草原區，總土地面積約5042.7萬公頃，占區域總面積的75.84%；土地沙漠化敏感區主要分布在干旱、半干旱區的呼倫貝爾草原西部、錫林郭勒草原大部和科爾沁沙地地區，土地面積2995.05萬公頃，占區域總面積的45.05%；土地鹽漬化敏感區面積較小，主要分布在干旱、半干旱區的河流沿岸和內陸高原盆地地區，總土地面積約1143.1萬公頃，占區域總面積的17.18%。

（二）主要的生態環境問題

1.土地荒漠化

（1）人類不合理的利用方式加劇了土地荒漠化

在沙地邊緣地區，由于超采地下水，植被枯萎，造成土地沙化。草原牧區由于嚴重超載過牧，造成大面積退化甚至沙化。在農牧交錯區，由于濫墾、濫牧、濫樵、濫采，造成大面積土地退化甚至沙化。在農區，由于不合理的種植結構和耕作制度，造成一些地方的土地退化甚至沙化。在大中型灌區，由于灌溉不當，地下水位上升，造成土壤次生鹽堿化。在有些山區，由于濫伐濫墾，造成林地的退化。

（2）土地荒漠化是沙塵暴加重的重要原因

研究區是離東北、華北最近的沙原地。近40多年來研究區大部分地區的沙塵暴均呈現出起伏波動中逐漸減少的趨勢，但人類不合理的經濟活動破壞了一些地方的地表覆蓋，助長或促進了沙塵暴的發生和發展，近幾年中等強度以上的沙塵暴發生的比例有所增加。因此荒漠化土地的擴大是本區近年來沙塵暴強度增加的一個重要原因。

2.土壤侵蝕

（1）嫩江、西遼河流域水土流失

嫩江流域曾經水草豐美、森林茂密。長期以來，由于自然、經濟、社會和歷史的原因，森林資源遭到嚴重破壞，林緣退縮、林相殘破。尤其是該區域屬林農、林牧交錯地區，過墾、過樵、過牧，造成森林退化、矮化、殘次化非常突出。森林涵養水源、保持水土等功能削弱，致使從南到北整個嫩江流域水土流失嚴重，旱澇災害加重，物種大量滅絕，給嫩江流域農牧業生產和農牧民生活造成極大災難。

科爾沁沙地以西遼河水系為主，由于受干旱氣候影響，許多河流常年無水，湖泊數量也不斷減少，地上水資源匱乏，正常年份僅為7.1億立方米。但是地下水資源較為豐富，埋藏淺，可開采量17～21億立方米。水土資源的大規模開發利用和缺乏有效的水資源管理措施，流域內風蝕沙化較普遍。

（2）渾善達克沙地南緣土壤侵蝕

渾善達克沙地南緣部分地區土壤侵蝕已近極度敏感，由于受干旱氣候影響，水土資源短缺，不合理的開發利用，導致植被退化和土地沙漠化，沙漠化土地由零星分布狀態發展為多已相連成片并向荒漠化發展。

3.城市、工礦區和旅游區潛在生態危機

城市發展，礦山開發促進了地區的經濟發展，但也帶來了水資源短缺、城市污染等一系列的生態問題。如果不及時進行調整和改變，人類為之付出的代價將越來越大，城市的發展空間亦將越來越小，引發的生態破壞，水質污染威脅水源涵養區。一些礦區形成了許多矸石山和塌陷區，產生的廢水對河流、濕地、地下水等造成污染。城鎮發展中基礎設施建設特別是公路、鐵路兩側由于不注意生態環境的保護，造成地貌損毀，森林、草原、濕地景觀遭到破壞。旅游資源開發活動中缺乏生態環境保護規劃和措施，破壞了生態環境和自然景觀，資源質量下降。

三、生態可持續發展保障措施

（一）組織保障措施

1.提高認識，加強組織領導

各級黨委、政府要從可持續發展的戰略高度出發，增強生態建設與保護的緊迫感、責任感。落實科學發展觀，樹立正確的政績觀，從全民族的根本利益出發，以歷史的責任感和使命感高度重視，加強宣傳教育，更新觀念，增強全民族的生態環境意識，切實把生態建設和環境保護納入黨委、政府工作的議事日程。繼續開展評選生態書記和生態縣、鄉長活動，對生態建設中做出突出貢獻者給予表彰。

2.建立健全環境保護工作制度

結合國家、自治區相關生態環境保護法規，制定地區生態環境保護的管理辦法。建立和完善各級政府和部門生態保護責任制，把各級政府對本轄區的生態環境質量負責、部門對本行業和本系統的生態保護負責納入政府的有關考核內容，進一步強化生態保護的統一監督管理機制。按照“誰開發誰保護、誰破壞誰恢復”的原則，明確資源開發單位和法人的生態保護責任，建立生態破壞限期恢復治理制度。

3.加強項目管理，規范建設行為

生態保護與建設項目是一項跨地區、跨部門的系統工程。充分發揮各級黨委、政府的領導、組織、協調功能，加強行業指導和項目管理，有效地推進生態建設進程。建立有效的投資評估制度和專家參議制度，審計、監察等部門要定期進行考核、監督，確保生態建設工程的順利實施。

（二）政策保障措施

按照依法、自愿、有償的原則，進一步完善土地使用權和草牧場承包經營權流轉制度，促進農牧業適度規模經營，以推進劃區輪牧制度和規模化建設、集約化經營的進一步完善和持續，提高生態建設的水平與能力。嚴格執行耕地占補制度，深化征占地制度改革。把基本農田落實到地塊和承包農戶，確保基本農田總量不減少，質量不降低，用途不改變。從嚴從緊控制建設占地的總量和速度，對農用地轉用計劃實行指令性管理。嚴格執行占用耕地補償制度，加大土地整理復墾力度。合理安排生態退耕，在退耕還林、退牧還草等生態建設中，同步解決好糧食問題。嚴格區分經營性和公益性用地，把為公益性項目而進行的征地與一般經營性征地嚴格分開，盡量縮小公益性征地范圍。

（三）法律保障措施

1.強化法制管理，依法保護和建設生態環境

堅持依法行政是實現“十一五”發展目標的根本保證。要認真貫徹落實《環境保護法》《草原法》《森林法》《土地管理法》《水土保持法》《防沙治沙法》等法律和相關法規、規章，健全執法體系，加強執法檢查，提高執法水平。

2.加強法制建設，完善法律法規體系

適應新階段農牧業和農村牧區經濟發展需要，研究制定農村土地承包、動植物防疫、農牧民負擔、農產品質量安全法、農牧民合作經濟組織法、農牧民權益保護法等法律法規，依法保護資源，保障農牧民的合法權益，做到生態環境建設和保護有章可循、有法可依，依法行政。

3.加強農牧業執法體系建設

加強農牧業執法體系建設和基礎設施建設，旗縣以上需建立農牧業綜合執法隊伍，積極推行農牧業綜合執法，增強執法辦案能力和水平。大力開展普法教育，使廣大農民知法懂法，培養法制意識，增強法制觀念，鼓勵司法機構向農村提供法律援助，為化解農村矛盾提供法律服務渠道。要加大各種法規的宣傳力度，增強人們的環保意識，要讓保護生態、建設生態成為全民的自覺行動。堅持“保護優先、預防為主、防治結合”的方針，使生態保護和建設真正納入法制化軌道。

（四）資金保障措施

1.完善激勵政策，建立多方位生態保護投入機制，提高建設能力

進一步明晰林草資源產權，加快國有集體荒山、荒沙的“兩權”分離步伐，全面落實草牧場“雙權一制”；堅持和貫徹“誰投資、誰治理、誰開發、誰受益”以及允許繼承、轉讓長期不變的政策，調動廣大群眾增加生態建設投入的積極性。廣辟生態建設資金來源，鼓勵農牧民、城鎮居民、科技人員、私營業主、境外投資者、企事業單位和機關團體的干部職工以及下崗待業人員，單獨或合作參與生態建設與保護。在不破壞生態環境的前提下，鼓勵各類投資主體合理開發利用林草資源，實現生態建設長期效益與短期效益的有機結合。

2.多渠道爭取生態保護和建設資金

按照事權劃分的原則，堅持多渠道、多層次、多方位籌集保護資金。積極爭取國家生態建設投入，用好國家國債投資政策；要把生態環境保護與建設納入國民經濟和社會發展年度計劃，把生態功能保護區、自然保護區、農村污染控制示范工程、生態保護監管能力以及生態監測站網的建設與運行費納入財政預算；爭取國際金融組織、基金組織等國際生態與環境援助機構的支持。

3.建立生態資源補償制度

研究建立生態補償的整體框架，以多種補償方式、手段和途徑，包括上級對下級、國家對地方的縱向公益補償，區域之間、上下游之間橫向利益補償和對資源要素管理進行部門補償等，實現全方位、全覆蓋、全過程的生態補償。規范各級政府的行政行為，調高中央財政轉移支付直接用于生態保護的比例，對征收生態補償費，設立生態補償專項基金，加大對限制開發、禁止開發區域的支付力度，重點用于重要的草原、森林、重要的江河流域等生態功能區、生態保護區的生態建設以及沙漠化治理，建立統一、協調、完善的自然資源生態利益補償制

度。

（五）技術保障措施

1.加強新技術開發與應用

鼓勵科技創新，積極培養生態保護科研人才，不斷提高生態保護的科技支持能力。組織各類科研和開發機構從事生態和環境領域的教學、科研、生產單位聯合攻關，解決生態建設中的技術難題和重大疑難問題，增強生態建設中科研經費的投入，爭取在技術應用和技術創新方面有較大的突破；加強科技成果轉化和應用，對研究成果予以保護，提高科技成果轉化率和貢獻率。

2.加強生態監測體系的建設與草原資源管理

采用遙感、全球定位系統和地理信息系統等技術，提高生態環境保護與建設水平。積極開展草原資源、草地生產力、禁牧休牧、草畜平衡與草原生態環境的監理監測工作，整合有關科研、高校的技術力量，不斷提高草原監測的技術水平。

盡快建立生態環境預警制度，形成生態環境監測和氣象預警、災害預警體系，為草原生態環境變化、草原防火防災、鼠害蟲害、應急救援等，及時做出監測和預警，將災害造成的損失降到最小，為生態環境保護和建設提供全面、翔實的科學依據。

建立健全生態環境專家咨詢和技術支撐系統。完善生態監測、科技推廣、信息技術服務體系和技術交流網絡，提高重大生態災害的預警預報基礎能力，為各地區制定政策咨詢、規劃設計、工程實施等提供服務。

（六）輿論保障措施

開展全民教育，增強生態保護的責任感。堅持不懈地開展生態保護宣傳，進一步增強全民的生態保護意識和公德，要根據國家生態環境形勢的變化和我區生態環境保護與建設發展的需要，利用科學、藝術和新聞相結合的方式，定期開展生態環境警示教育；組織開展草原保護、森林保護、沙塵暴防治、水土保持和礦山環境保護、旅游環境保護等專題、專項宣傳報道，不斷提高公眾的生態意識、環境意識和搞好生態保護的責任感、使命感。進一步加強輿論監督，鼓勵公眾參與。表揚先進典型，揭露破壞生態環境的違法行為。

（課題組成員：佈和張斌單平寶魯張希斌田傳練趙學軍）