完善社會主義公共財政與建立和諧社會

在科學發展觀的前提下，和諧社會概念呼之欲出，構建和諧社會是提倡科學發展觀的最終目的。和諧是社會的元問題，是社會科學的根本問題。我國古代道家所倡導的“清心寡欲”“小國寡民”的超然和諧觀具有抑制生產的不利因素，不符合現代社會發展的趨勢。人與人之間的和諧需要調節貧富差距和地區差距，提倡社會公平，抑制腐敗，建立整個社會高尚的文化和價值觀；人與自然的和諧需要轉變經濟增長方式，由粗放型向集約型轉變，發展循環經濟，發展能源節約型工業，促進科技進步，提高產品技術含量。

中共十六屆四中全會在《關于加強黨的執政能力建設的決定》中明確提出了“構建社會主義和諧社會”的目標和任務，并把和諧社會建設與社會主義物質文明、政治文明、精神文明建設相并列。這說明中國的現代化和小康社會建設，不僅僅是指物質上、經濟上擺脫貧窮、走向富裕，還包括整個社會的和諧發展和全面進步。改革開放以來，我國經濟發展突飛猛進，GDP年平均增長超過了9％，財政收入增長了20多倍，取得了舉世矚目的成就，但與之對應的是社會事業發展滯后和社會的不和諧。其原因是多方面的，比如體制改革滯后，管理水平較低，但總的來說，國家財政投入不足、欠賬較多是一個重要因素。運用科學發展觀，建立、健全完善的市場經濟體制和公共財政對于構建和諧社會就顯得十分重要。本文就和諧社會中存在的突出問題以及如何完善公共財政等方面提出一些粗淺的認識。

一、目前社會不和諧的表現和根源所在

市場注重的是效率，但解決不了公平，重視效率就可能制造很多社會的不和諧，引發矛盾和沖突。但政府及其公共部門所發揮的作用，則正好是要彌補市場的缺陷，通過公共財政、公共政策以及通過公正性來化解、維護社會的和諧。

（一）城鄉之間不和諧

我國社會最大的不和諧，是社會結構存在兩種獨立的體系，一個是由市民組成的城市社會，另一個則是由農民構成的農村生活，而判斷處于哪種體系的依據在于持有戶口的類別。這種二元社會結構以二元戶籍制度為核心，使城市人口和農村人口在就業等方面存在著極大的差異，而戶籍制度方面的管理則嚴格地限制了農村人口向城市流動。自改革開放以來，國家政策上允許農民工進城，但城鄉收入之比2003年仍擴大到3.2:1。這是統計數字，如果再考慮城市享有國家補貼，城市全是現金、農村多為實物等等因素，城鄉收入實際上相差5—6倍。據國際勞工組織36個國家的統計資料顯示，絕大多數國家城鄉收入差距均小于1.6倍，過大的城鄉差距就會成為社會的振蕩器。

（二）區域之間不和諧

近年來，中國東中西部之間的差距也越拉越大。表現在：1．經濟總量的差距越拉越大。從1980年到2003年，東部地區在全國經濟總量上的比重從50％上升到59％，而中西部則相反。２.人均GDP的差距越拉越大。1980年東部地區比全國平均數高34％，2002年則達53％；同期，中部地區從全國平均數的88％下降為75％，西部地區從全國平均數的70％下降為59％。3.人均GDP的相對差距也是越拉越大。1980—2003年，西部與東部之比由1:1.92擴大為1:2.59。

（三）經濟與社會之間不和諧

1.經濟增長與社會事業不和諧。我國在科教文衛體、安全方面還相當落后。比如教育經費只相當于GDP的百分之二點幾，不抵美國的二分之一，衛生方面，我國的衛生醫療體系，在世界衛生組織的191個成員國中排144名。2.經濟增長與分配相對不和諧。根據國家統計局的數據，我國1988年的基尼系數(衡量貧富差距)為0.341，2000年為0.417。而發達國家1990年的平均數為0.338。3.經濟增長與就業狀況不和諧。13年來中國的GDP以年均9.3％的幅度增長，而國家統計局統計登記的失業率是4.3％。國家民政部《2001年白皮書》公布的失業率是10％。4.經濟增長與人的發展不和諧。衛生部1998年發表的統計數字顯示，中國有5％的人患上不同程度的精神病和精神障礙，每年自殺的人在28萬以上，高于世界的平均數，而每年在安全事故中喪生的達十幾萬人。

二、公共財政的特征和運行模式

公共財政是國家或政府為市場提供公共服務的分配活動或經濟活動。其具有以下特征：第一，政府是公共財政分配的主體，處于主動的、支配的地位；第二，公共財政的分配目的是為了滿足公共需要；第三，公共財政收入的取得具有個體無償性和整體有償性；第四，公共財政分配具有公共性和非贏利性特征。

不同社會制度下的公共財政運行模式有相通之處，主要表現在：

（一）預算的公共性和統一性

公共財政從出發點和歸宿點來看，是應社會的公共需要而產生，為滿足公共需要而存在的。因而通過預算收支提供的公共產品也必須由公眾的偏好和意愿決定，受公眾的制約和監督。預算要做到公開、透明，政府作為“代理人”不能侵犯公眾的利益。為此，政府絕大部分甚至全部的收支活動，都應該通過統一的公共預算來體現，包括經費預算、公共投資預算及社會保障基金預算。

（二）支出的公共性

財政的供給范圍通常限制在公共性領域，包括為國家機構的正常運轉提供經費，如建立國防、開展外交、維護社會秩序、進行工商行政管理等等；提供市場資源配置所不能解決的社會事業經費，如科學、教育、文化、衛生等社會事業；公益工程與公共工程投資，如電訊、自來水、電力、煤氣以及公共交通等；政府在提供公共服務中所必需的政策性支出，如社會保險支出、補貼性支出、稅式支出等。財政投資一般不進入競爭性領域。

（三）收入的公共性

公共財政只能以稅收為最主要與最基本的收入來源。因為稅收的征稅依據是公共權力，是政府提供公共服務的收費，稅收“取之于民、用之于民”，符合受益原則。

三、公共財政具有以下三大基本功能

（一）滿足社會公共需要的功能

這是公共財政最基本的功能，其突出特征體現于它的“公共性”，而與市場經濟中的贏利性、競爭性相區別。所謂公共需要，指的是社會作為一個整體或以整個社會為單位而提出的需要，具有非贏利性和非競爭性，同時也區別于個人或集團性消費。公共財政作為市場經濟條件下的財政，主要是為全社會提供包括教育在內的公共產品和公共服務，體現整體公眾利益。

（二）法制規范的功能

社會主義市場經濟是法制經濟，作為市場經濟條件下的公共財政必須以法制建設為基礎，組織財政收入，必須嚴格按照有關法律法規行事。從公共財政的支出來看，各項支出都要嚴格按照《預算法》等法律安排。政府制定的年度財政預算草案，一經人民代表大會批準，就必須嚴格執行，政府不能隨意超支或增設新的支出項目。如遇特殊情況需要臨時追加預算，必須根據有關法律程序來批準。

（三）宏觀調控的功能

財政政策是國家進行宏觀調控的重要手段。在市場機制調節出現嚴重缺陷或不足時，國家可以綜合運用預算、稅收、國債、轉移支付、政府采購、貼息、補助等手段，發揮財政政策見效快、導向作用大、配置資源合理的特點，對經濟運行實施宏觀調控。

四、公共財政的基本框架

公共財政的基本框架是圍繞著市場提供公共服務這一中心來形成的，可以從以下幾個方面來具體把握：第一，從政府支出方面來看：一是不能安排和從事營利性投資支出；二是必須按照市場經濟的要求，為建立和提供必要的社會保障體系承擔自己的職責。第二，從政府收入方面來看，稅收是公共財政基本和主要的收入方式，絕大部分的公共收入都應當采用稅收手段來完成。第三，從財政平衡方面來看，在市場經濟條件下，公共財政應當發揮“功能財政”的作用，運用財政政策積極主動地作用于宏觀經濟，去影響和調節宏觀經濟的運行態勢。第四，從財政體制方面來看，分稅制是與公共財政相適應的財政體制形式。在建立公共財政的基本框架過程中，可以在現有基礎上進一步完善，從而實現向真正的分稅制分級財政體制過渡。第五，從政府預算方面來看，必須強化各級政府預算的法律效力，各級政府所有的收支除某些特殊情況外，都必須納入各級預算。

五、改善我國公共財政，建立和諧社會的路徑

公共財政在構建和諧社會的過程中責無旁貸。具體來說，公共財政重點要在以下幾個方面化解當前社會中不和諧的因素：

（一）為國民提供均等的致富機會

它通過建立規范的市場體制、完善的社會保障體制，為國民提供公平的致富機會。在“富裕－貧窮”的路徑中，保證充分的競爭，防止“富者愈富、貧者愈貧”的馬太效應，給市場競爭中的失敗者提供最基本的社會保

障；為和諧社會的構建創造良好的制度環境。

（二）規范財政分權

財政分權必須有一個度，它應該加強國家政權的整合力，而不是削弱。當前地方政府部門之間的財政競爭愈演愈烈，兩個轄區間的“負外部效應”無人治理現象屢見不鮮，最終損失的是國家的整體利益，也不利于構建社會的和諧環境。同時，貧富差距過大的地方財政，會成為分離主義、恐怖主義煽動群眾，形成潛在破壞力的威脅。

（三）控制債務危機

部分地區領導人為了政績的需要進行經濟競爭，把任內直接投資或擔保項目貸款償還期延遲到任外。結果，地方政府的或有負債和潛在負債越積越多，財政支付的潛在風險非常大，直接表現為部分農民工工資支付困難、銀行出現大量呆壞賬等問題。我國應建立長效的財政補貼風險預警機制，以加強財政的債務危機管理，特別是地方的債務危機管理。

（四）加強財政宏觀調控，支持經濟增長方式轉變，實現人與自然和諧相處

一是要做好能源基地建設基金政策的延續爭取工作，為構建有效的資源和環境補償機制提供財力保障；二是落實好建設新型能源和工業基地、推進行業結構調整的財政促進政策；三是統籌預算內外資金，建立財政扶持資金投入、退出機制；四是發揮導向作用，通過財力轉移和政策傾斜大力支持清潔生產，發展循環經濟，促進傳統產業新型化和新型產業規模化。

（五）優化資源配置結構，實現經濟社會協調發展，最大限度滿足人們對健康安全和精神文化的全面需求

一是新增財政支出和固定資產投資向農業、農村、農民傾斜，逐步建立穩定的農業投入增長機制，進一步改變農村經濟在資源配置中的不利地位，以工養農、以城促鄉；二是要加大財政對科學、教育事業的投入，切實保證科學事業費和教育事業費的增長比例高于經常性財政收入的增長比例；三是要研究制定相關財稅政策，促進文化事業和文化產業的協調發展。

（六）合理調節收入分配，實現社會公平，促進人與人之間的和諧相處

國際發展經驗表明，收入差距過大，呈“金字塔”型的社會是不穩定的，不穩定的社會不可能實現人與人之間的和諧相處。所以，一要通過提高資源稅額、個人所得稅征稅起征點、加強稅收征管等手段調節過高收入；二要提高中等收入群體比重；三要加大社會保障資金投入力度，提高低收入者的收入水平。總之，要通過不同群體和不同地區之間收入的相對均衡，縮小收入差距，為人與人之間的和諧相處提供堅實基礎。

(作者單位：浙江工商職業技術學院 )