建立農村最低生活保障制度的必要性及措施

摘要：貧困是任何社會制度都存在的社會現象，我國的貧困問題主要在農村而不是城市，最低生活保障制度是反貧困的主要措施之一。作為一個農業大國，農村最低生活保障工作是關系到我國能否全面建設小康社會的重要問題。在認清建立農村最低生活保障制度必要性的基礎上，要抓住建設“社會主義新農村”的契機，借鑒城市最低生活保障制度的實踐經驗，建立并完善農村最低生活保障制度。

關鍵詞：最低生活保障；農村；社會主義新農村

一、建立農村最低生活保障制度的必要性

(一)享受最低生活保障是農民應有的權利

農村最低生活保障制度之所以遲遲未能在全國推開，一個很重要的原因就是人們存在“重城輕農”的思想。有人認為，在農村實行最低生活保障制度不能和城市相比，國家通過賦予土地使用權的方式，已經為農民提供了一定的“國家保障”，其對風險的承受能力比城市居民強，因而國家對農民的保障就不應再承擔更多的責任。甚至還有人認為，農村在沒有任何社會保障的情況下也能存在和發展，政府不必急于去解決這方面的問題。這種想法是極其錯誤和有害的，政府有責任切實保障農民的基本生活權益。一方面，從國民的社會保障權利角度看，全體公民都享有社會保障權利，農民自然包括在內。即使在社會保障享受程度上有一些差別，但農民至少應該具有保障自己基本生存的權利。另一方面，雖然國家通過賦予農民土地使用權而給予了農民一定保障，但這種土地保障作用在新形勢下的農村很有限，隨市場經濟發展和農村社會發展，農民的生活風險也在不斷增加，土地保障并不能承擔農民抵御生活風險的全部負擔，尤其是無法抗拒來自于市場經濟的風險。農民有權利也有必要享受最低生活保障。

(二)建立最低生活保障制度是盡快健全農村社會保障體系的關鍵

現階段，建立農村社會保障體系最迫切的是要解決農民“生有所靠，老有所養，病有所醫”的問題，農村最低生活保障、農村養老保險和農村新型合作醫療對于解決上述問題進而建立農村社會保障體系是不可或缺的。養老保險和新型合作醫療都必須以一定社會經濟條件為基礎，農民只有在溫飽問題解決后才有可能參加投保。而農村最低生活保障制度是對廣大農民最低生活的保障，是農村社會保障體系中最低層次的保障，只有優先推進農村最低生活保障制度建設，才能鞏固農村社會保障體系的基礎。在整個農村社會保障體系中，其它各項制度都不能直接、及時并最大限度地解決廣大農民的生活困難問題，惟有農村最低生活保障制度能做到這點。因此，盡管農村社會保障體系中的各項制度都很重要，都需建立并完善，但建立農村最低生活保障制度是重中之重，是健全農村社會保障體系的關鍵。

(三)建立農村最低生活保障制度是建設社會主義新農村的一項重大舉措

我國是一個農業大國，農村人口占全國總人口的80%，約為9億，農業發展、農村工作、農民問題是我黨的工作重心。在我國整體上進入以工促農、以城帶鄉的發展階段后，黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的課題，這一提法與黨的十六大第一次正式提出的解決城鄉二元結構矛盾、統籌城鄉發展的指導思想以及隨后連續重申的解決好“三農”問題是全黨工作的重中之重的說法一以貫之。建設社會主義新農村，是黨中央從貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的全局出發作出的重大戰略部署，是我國現代化進程中的重大歷史任務，是統籌城鄉發展和以工促農、以城帶鄉的具體化，是遏止城鄉差距拉大、擴大農村市場需求的根本出路，是解決“三農”問題、全面建設小康社會的重大戰略舉措。建設社會主義新農村是一個龐大的系統工程，其中全面建立和實施農村最低生活保障制度是促進城鄉協調發展、建設社會主義新農村的一項重大舉措，是貫徹科學發展觀的重要體現。

二、建立農村最低生活保障制度的措施

堅持以人為本，是科學發展觀的本質與核心，最低生活保障制度是反貧困的主要措施之一，是救助貧困人口的“民心工程”。為進一步加快反貧困進程，給經濟社會的快速發展創造寬松、和諧的社會環境，順利實現“十一五”規劃，建立農村最低生活保障制度就顯得更為重要和迫切。城市最低生活保障制度多年的實踐為農村最低生活保障制度的建立及推廣提供了借鑒經驗，但還要充分考慮我國農村社會結構、生產生活方式和經濟發展水平的實際情況，采取符合農村實際的做法。

(一)準確界定最低生活保障對象

最低生活保障的覆蓋范圍是一國的全體公民，故無論是城鎮居民還是農村居民，只要認為自己具備享受最低生活保障的條件，便可主動提出申請，每個公民都有同等的機會。科學合理地界定最低生活保障對象是最低生活保障制度能否發揮作用的保證。最低生活保障對象，只能是那些生活水平一時或永久地低于或等于國家公布的最低生活水平線的人群，在具體實施過程中，各地還要全面掌握貧困家庭的成員結構、收入水平、生活費支出、致貧原因等情況。在農村，最低生活保障對象應包括：沒有依靠、沒有勞動能力、沒有生活來源的老年人、未成年人、殘疾人；由于重大疾病或突發性自然災害造成生活一時困難的農民；由于農產品市場競爭激烈、生產經營不善而面臨困境的農民；由于某些鄉鎮企業倒閉，使得在鄉鎮企業工作、生活暫時出現困難的農民；有一定收入來源，但生活水平仍低于或等于國家規定的最低生活水平標準的農民等。

(二)科學制訂最低生活保障標準

最低生活保障制度能否發揮其應有的功能，關鍵在于能否科學地制定最低生活保障標準。對于地域遼闊、人口眾多的農村來說，由于各地區社會經濟發展極不平衡，生活水平差異較大，所以在制訂農村最低生活保障標準時，一定要考慮我國的國情，按照既要保障貧困人口的基本生活又要克服其依賴思想的原則，從各地區的實際出發，確定一個科學可行的保障標準。保障標準的確定一般主要考慮以下四方面因素：一是維持農民最基本生活的物質需要。各地要在認真調查研究的基礎上，準確測算出貧困對象年人均消費水平和人均基本生活費支出。二是農村經濟發展水平。主要考慮當地的人均國民生產總值、農民人均純收入等指標。三是地方財政和村集體的承受能力。四是物價上漲指數。由于上述各因素是不斷變化的，故保障標準應隨這些因素的變化每隔一段時間(一般為一年)調整一次。

(三)多渠道籌集最低生活保障資金

資金缺乏是農村最低生活保障制度建設嚴重滯后的關鍵原因，原則上這部分資金應來自于財政，通過各級政府來籌措，因為承擔社會保障職能是政府義不容辭的責任，享受社會保障是每個社會成員的基本權利。但國家財政是有限的，為確保最低生活保障對象都能享受或領取到足額的保障金，可以通過征收統一的社會保障稅以及建立最低生活保障基金的辦法，來解決最低生活保障資金籌集難的問題。征收社會保障稅不會增加農民負擔，因為征收社會保障稅有一定的起征點，收入低于起征點的農民不在征收范圍，而這些農民有很多是享受最低生活保障的。再者，要充分發揮政府財政轉移支付的作用，拓展最低生活保障金的籌集渠道。此外，還可借助社會力量，通過發行彩票、開展捐助等活動，多途徑籌措最低生活保障金。

(四)建立科學規范的運行管理機制

在農村低保工作實施過程中，各地要在完善機制、規范管理方面實現“六化”：①評審程序化。每個低保對象的確定，須經村級初審評議、鄉鎮審核、縣級民政部門審批的“三審”程序，杜絕人情、關系等因素的干擾。②公示規范化。低保對象的確定要實行公示制度，制定統一公示格式文本，規范公示內容和時間，公布舉報電話，確保公示效果。③發放社會化。通過鄉鎮金融網點代發低保金，防止人為操縱，堵塞監管漏洞，最大限度地減少拖扣和冒領低保金的隱患。④監督多元化。通過行政監督、審計監督、紀檢監察、群眾民主監督、社會輿論監督等渠道多管齊下，防止濫用職權、暗箱操作、截留挪用、弄虛作假等各類違法違紀違規行為。⑤管理動態化。實行定期核查制度，每年對低保對象進行審核，使保障對象有進有出，補助金額有升有降。⑥建檔標準化。各地要實行縣、鄉（鎮）、村三級檔案管理模式，實行“一鎮一柜、一村一盒、一戶一袋”，按統一標準整理檔案資料，裝訂成冊，便于查閱。

(五)完善低保配套措施

首先，加強最低生活保障制度的法制建設，實現最低生活保障法制化、規范化管理。其次，制定與最低生活保障制度配套的優惠政策。再次，推進農村勞動就業制度改革，構建農村勞動力轉移支持和保障體系。使其合法權益得到保護。

(六)提高低保對象自我脫貧能力

首先，注重培育貧困居民的社會資本，推動貧困居民的自組織，促進他們建立自我支持網絡，提高自我脫貧能力，倡導家人互助，鄰里互助，擴大貧困居民的社會交往網絡。同時，發揚我黨密切聯系群眾的優良傳統，改善和密切干群關系，也有助于培育和提高貧困者的社會資本。其次，要大力促進貧困者的社會參與和社會融合，鼓勵其通過正常渠道表達自身利益需求，提高其參與能力，增強其在脫貧工作中的主動性。再次，鼓勵低保對象建立個人發展賬戶。低保政策不再“逼迫”低保人員在收入和財產方面必須永遠處于“山窮水盡”的窘境，用指定的目標，如子女教育、發展可持續生計、醫療等來引導他們向指定的個人賬戶中儲蓄，同時在他們動用這筆存款時，政府給予一定配比。

[參考文獻]

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