侯賽因、斯特恩：和諧社會的財稅基石

提高稅收收入以滿足“十一五”規劃的支出要求，是可行的。擴大稅基的潛力主要集中在個人所得稅、增值稅、消費稅和城市土地稅上

中國的“十一五”規劃包括多項發展目標，其中與公共財政方面相關的，主要是以下七個方面的內容：

——把政府教育支出占GDP的比重提高到4％，實現九年制義務教育（按原計劃，這一目標在此之前就應當完成）；

——提高醫療保障水平，擴大醫療保障覆蓋范圍尤其是農村人口的覆蓋面。目標是將農村合作醫療的覆蓋范圍由目前的占農村人口的20％提高到80％；

——擴大養老保障的覆蓋范圍，提高城市社會救助水平（主要是指城市最低生活保障制度）。目標是將城市基本養老保險的參保人員由目前的1.65億人增加到2.23億人；

——創造就業機會，為農村人口向工業和服務業的轉移提供培訓項目，將城市化水平由目前的40％以上提高到2010年的47％；

——擴大地區經濟優先發展的范圍，由支持西部地區發展擴大到支持中部地區和東北地區；

——完善政府間財政體制，包括重新分配各級政府的支出責任，保證各級政府都擁有充足的可支配財力滿足本級政府的支出要求；

——提高資源使用效率，阻止環境繼續惡化的局面，最終扭轉環境惡化的趨勢。目標集中在將主要污染物的排放量減少10％，以及單位GDP的能耗水平降低20％。

上述前五項目標的實現，都需要政府預算支出的大量增加。讓我們來估算一下大約需要多少財政支出。

目前，教育支出占GDP的比重為2.5％（2003年數字）。要實現教育支出占GDP比重4％的目標，還需要新增占GDP1.5％的資金用于教育支出。

考慮到目前政府醫療衛生支出只占到GDP的1.5％，實現第二個目標，也需要將大量資金用于醫療衛生支出。一般來講，用于醫療衛生的支出要高于用于教育的支出；但為了便于說明，我們假設政府衛生支出和教育支出占GDP的比重相同，那么政府新增衛生支出需要達到GDP的3.3％（2003年衛生支出占GDP的0.7％）。因此，為了實現政府教育支出和醫療衛生支出的目標，需要新增占GDP 4.8％的政府支出。

為了實現第三項至第五項目標需要多少資金，很難給出確切的數字。但為了說明這一問題，我們假設需要新增財政支出占GDP的比重為2％。大體上，滿足上述所有目標需要的政府支出占GDP的比重為5％-7％。

通過稅收籌集到這么多的資金是一項艱巨的任務。因為在過去十年間，中國政府通過巨大的努力，才將稅收占GDP的比重提高了大約十個百分點。為籌集這么多資金，有什么可行的選擇？考慮到高稅率會引起經濟扭曲，主要的設想和辦法，就是通過擴大現行稅種的稅基或者開辟新的稅源，來解決籌集資金的問題。

從相對國際化的視角分析2005年的稅收結構，以下的稅種是解決稅收來源問題的主要候選對象：第一，個人所得稅，占全部稅收收入的6.8％，占GDP的比重僅為1.2％；第二，增值稅，占全部稅收收入的34.7％，相當于GDP的5.9％；第三，消費稅（主要針對具有外部性的產品），占全部稅收收入的5.3％，相當于GDP的0.9％。以下對之逐一討論。

——個人所得稅。1995年中國稅制改革以來，個人所得稅收入增長迅速，但與發達經濟體相比，目前的規模還是非常低的。由于47％的勞動力從事農業生產，全國50％以上的人口被劃為農業人口，個人所得稅所覆蓋的中國成年人比率是很有限的。然而，由于中國的快速城市化進程，個人所得稅的納稅人隊伍必將大大增加。與其他許多發展中國家相比，中國在識別和管理居民方面具有較強的能力，因此對個人所得稅的征收能力就更強。這是未來中國政府收入快速增長的源泉之一。

除了擴大個人所得稅的納稅人范圍，在個人所得稅方面還有兩項改革應當實施：一是實行綜合所得稅制，即收入應當包括個人各種收益，并對各種不同類型的收入同等對待。中國現行的不同收入不同待遇的分類所得稅制，有悖于大家公認的稅收原則。二是對于個人所得稅的收入認定和繳納社會保險的收入認定應實行同一個標準，而目前這兩個標準是不同的。

——增值稅。引入增值稅后，該稅種迅速成為中國最大的稅收來源，這無疑是相當成功的。不過，仍有余地提高增值稅收入。18％的基準稅率與很多歐洲國家大體相當，但增值稅所覆蓋的產品和服務范圍是很狹窄的。據國際經驗推斷，中國增值稅占GDP的比重應當由目前實際的5.9％上升到9％或者10％才是合理的。

除了擴大增值稅適用范圍，對于是否將“生產型增值稅”轉為“消費型增值稅”也存在著激烈的爭論。增值稅轉型的計劃已經公布，目前正在東北三省進行試點。

——消費稅。除了增值稅，消費稅收入僅占GDP的0.9％，這一比例與發達經濟體相比簡直是太少了。對燃料、煙草和酒類征收的消費稅是發達經濟體的主要稅收來源，其原因主要是為了控制汽車對環境，以及煙草和酒類對人類健康所造成的負面影響。

中國有3500萬輛汽車，它們消耗的石油比日本還多；而日本擁有的汽車數量為5500萬輛，比中國多57％。中國擁有汽車的數量還在持續上升，預計到2010年可達到5500萬輛或5700萬輛。從長遠來講，中國急需提高能源的使用效率。要達到這一目的，對初級能源（主要是石油）征收消費稅，是一個有效的途徑。

石油方面的稅收與石油價格是緊密相連的。旨在提高能源使用效率的燃油稅，必須與適當的石油價格政策相銜接。中國目前石油消費的57％依靠國內解決，但有觀點認為，應當以國際市場油價為參考來制訂國內石油價格。這種觀點的根據在于，這樣可以減少石油價格的短期波動，而不是將國內石油價格與國際價格隔絕開來。但這種對于石油征稅的政策從來都是不受歡迎的，會遇到各種形式的抵制。目前中國每1000名居民中擁有的汽車數量為24輛，到2010年這一數據有可能達到40輛。因此，這種抵制隨著時間的推移只會增長而不是削弱。

在二氧化碳排放和全球變暖方面，煤炭仍比石油和天然氣的污染程度更大。這些都應當通過征稅或其他方法體現在價格里。就所有能源來說，提高能源的使用效率，對于能源安全、節約成本、中國和全世界環境保護等方面都是非常重要的。“十一五”規劃對此明確設定堅定的目標，是完全正確的。

中國是世界上最大的煙草消費國，大約占世界總消費量的32％；在15歲以上的男人中，有60％的人吸煙，每年至少有300萬人加入到吸煙者的行列。世界上每年有500萬人死于與吸煙有關的疾病，其中120萬人是中國人。中國煙草行業的稅率僅相當于世界平均水平的一半，這方面的稅收增收潛力是巨大的。

此外，在土地稅方面，利用土地作為稅基有著充裕的發展空間，這在很多國家被忽略了，而且一旦被忽略就很難再恢復征收。由于中國土地的集體所有或者國有性質，相對而言，中國在把土地作為稅基方面面臨的阻力會更小。實際上，土地已經被用作稅收手段，土地租賃收入是地方政府的一項主要收入來源。目前需要的，是國家對土地稅和公有土地租賃問題制訂統一的政策。這在城市地區尤其重要，因為城市地區的外地移民和經濟快速增長正在產生巨大的資本利得。

總之，從上面的分析可以看出，提高稅收收入以滿足“十一五”規劃設定的在教育、醫療衛生、促進就業培訓等方面的支出要求，是可行的。擴大稅基的潛力主要集中在個人所得稅、增值稅、消費稅和城市土地稅上，而且如果有關稅制設計合理的話，這些稅收比其他稅種更公平，對經濟的扭曲作用會更小。■

作者阿瑟·侯賽因（Athar Hussain）為倫敦經濟學院亞洲中心代理主任，尼古拉斯·斯特恩（Nicholas Stern）為英國政府經濟事務部部長。本文原題“中國的公共財政、政府職能與經濟轉型”，發表于《比較》第26輯。本刊節選并經授權，標題為本刊所加