國有股劃撥社保依舊無期

上市公司國有股劃撥即將啟動一說仍是美好期待，所有關鍵爭論依舊存在，其背后是難以協調的各方利益

“十一”國慶長假前的最后三個交易日，深滬市場大幅走高；長假之后，股指更創下了今年以來的新高。

“工行130億股發行在即，市場卻屢創新高，背后肯定有原因。”銀河證券分析師孟京說，“目前能看到的消息是，國務院國資委正在對上市公司10％國有股劃撥全國社保基金展開調查，‘十一’之后將可能正式操作。”

引起市場人士高度重視的，是國務院國資委于節前下發的一個內部文件，名稱為《關于開展劃撥國有控股上市公司部分國有股充實全國社會保障基金有關情況調查的通知》（下稱《通知》）。這份文件要求各省、市國資委及各中央企業在9月30日之前，完成對各地及中央企業所屬國有控股上市公司12項有關情況的調查。

市場對這個“摸底”性質的《通知》的解讀是：爭論多年的上市公司國有股劃撥全國社會保障基金之舉，即將付諸實施——這被視為利好；因為“如果成功劃撥，那么國有股開閘減持的壓力，也就被社保基金長期持有所對沖”，孟京說。

但是，《財經》記者采訪國務院國資委和全國社保基金理事會關鍵人士后獲知，上市公司國有股劃撥“即將啟動”一說，仍僅是市場的美好期待而已。“所有的關鍵性爭論依舊存在。”全國社保理事會一位官員告訴記者。

劃轉步履遲遲

上市公司國有股劃撥全國社保基金這一議題，從濫觴至今已有經年。

全國社保基金成立于2000年9月，是中央政府為全國社會保障體系所特設的戰略儲備性基金。截至2005年底，全國社保基金總資產為2118億元，目前有三個主要收入渠道，即中央財政預算撥款、彩票公益金和境外國有股減持，基金規模每年增長約200億元。

從近幾年社保基金籌集資金的來源看，仍主要是財政預算撥款和境外國有股減持收入，并且呈現出不穩定和逐年遞減的態勢。

全國社會保障基金成立的初衷是，作為國家戰略儲備基金，在達到一定規模后，即可憑自身運營收入逐年填補未來養老金支付缺口——由于歷史原因及老齡化問題，這一缺口仍在不斷擴大。據世界銀行的一項估算，從2001年到2075年，中國這一缺口可能達到9萬億元人民幣之巨。以目前全國社保基金資產區區2000億元的總額，顯然遠不能滿足社會保障事業的需要，離中央要求社保基金五年內達到1萬億元的規模，更是相去甚遠。

通過國有資產劃轉全國社保基金，以建立未來應對社保欠賬的戰略儲備，早已在決策層形成共識。2003年，中共十六屆三中全會明確“采取多種方式包括依法劃轉部分國有資產充實社會保障基金”，確定了劃撥國有資產充實社保基金的大前提。2004年，由財政部、國資委和全國社保基金理事會等部門牽頭，成立了“股權劃撥研究領導小組”。

但是，劃轉哪部分資產、以什么方式劃轉，多年來，執行層面各方一直爭持不下。根據最初設想，是將上市公司的國有股權全部或大部分劃轉全國社保基金，由全國社保基金作為長期持有者，代替政府持有國有企業股權。但這一設想未能實現。

此后，“全部或大部分股權”的目標被修正至10％的股權。在目前中國1300多家上市公司中，國有控股或參股公司接近900家，占65％；在深滬兩市總股本64％的非流通股中，國有及國有法人股占據74％，達到3400余億股。如果按照“劃撥國有控股上市公司10％國有股充實全國社保基金”的設想執行，應有約340億股可劃入社保基金理事會。

這一“向下修正”的方案，經過多方協調，仍未遂意。2001年發布的政策文件《減持國有股籌集社會保障基金管理暫行辦法》規定，上市國有企業在IPO時減持10％國有股，并將收入劃入全國社保基金。與前述設想的區別是，已上市國企的存量部分，上述文件中未做規定，僅涉及將要上市的國有企業。

即便是這個再三弱化的劃撥版本，僅僅啟動半年之后，也于2002年6月在來自證券市場的強大反對力量下被叫停。自此，境內上市的國有企業不再減持10％的國有股，僅是海外上市的國有企業在IPO時，減持10％國有股以充實全國社保基金。這筆資金累計折合人民幣300億元左右。

國有資產的劃轉，分為上市和非上市兩部分。2002年6月，上市公司國有股減持暫停之時，國務院作出決定，向全國社保基金劃撥非上市國有資產。一位全國社保基金理事會官員告訴記者：“這部分資產的最大問題是流動性差，難以變現，且定價困難。”一直未有恰當的解決方案，事實上劃撥更是無從談起。

迄今為止，全國社會保障基金從上市國有資產劃撥中所獲資金，僅限于海外上市國有企業減持所獲收入。“區區幾百億元，相對于上萬億元的缺口，簡直就是九牛一毛。”這位全國社保基金理事會官員說，“所以，我們的最重要任務，就是積極推進國有資產的劃撥。”

國資委的疑慮

國務院國資委對劃轉的疑慮與謹慎，與全國社保基金理事會的積極主動，恰成對照。

來自國務院國資委的消息稱，對于上市國有資產劃撥議題，國資委傾向于恢復執行于2002年6月暫停的《減持國有股籌集社會保障基金管理暫行辦法》；即持有國有股的上市公司，凡完成股改的，新發股票時即可按照融資額的10％減持國有股，而不是“所有上市公司國有股的10％”。

據國資委副主任李偉在今年3月“兩會”期間表示，劃轉國有股充實社保基金，還存在一些技術上的細節問題；將來通過什么具體形式劃轉，各方有不同意見，劃轉一事仍在商討之中。

李偉稱，10％的劃轉比例一般來說是有保證的。但是，對于到底是只在新上市的公司實行劃轉，還是新、舊公司一起劃轉，目前還不確定。他特別強調，新的要劃轉沒有問題，舊的要不要劃還在討論，存在著不同意見，仍在商榷中。

“這里面情況很復雜，現在很多國有公司有著復雜的財務結構。”李偉說。

國資委的擔心在于，一旦劃轉10％國有股權，相當一部分公司可能面臨“控股權旁落”和“法人治理結構改變”的問題。此外，目前財政已經不可能再為尚未改制完畢的國有企業支付改革成本，冗員安置、產業經濟結構調整等都要依靠企業自身積累，而這些都有賴于國有資產現有存量——如果劃走這么多國有股權，這些問題怎么解決？

地方國資委對此也心存疑慮：一旦地方國有企業上市公司國有股權的10％劃撥給全國社會保障基金理事會，則意味著對現有國有資產管理體制相當大的沖擊。1994年以來，中國分稅制改革形成了“一級政府、一級財政、一級投資”的國有資產管理體制，中央政府、省級政府、市（地）級政府和縣級政府分別是本級國有資產的實際出資人，在履行出資人職能上是平等民事主體。

“這違反了國資管理體制中‘國家統一所有，分級行使產權’的原則，不合適！”一位不愿透露姓名的某地方國資委負責人說，“劃撥國有資產充實社保基金的確很迫切，也很必要，但首先考慮的應是充實地方社保基金。”

但在全國社保基金理事會看來，這些問題并非不可解決。“一方面，可以對戰略性國企的出售范圍予以約束，如果要拋售，可由有關部門會簽決定；另一方面，社保基金并不要求國有股份的管理權，只要求分紅權，不會影響國家的控股地位。”今年3月，社保基金理事會副理事長高西慶在北京大學的一次演講中如是表示。

雙方的爭論持續了四年，目前仍然沒有達成共識。

“摸底”調查潛臺詞

在這樣的背景下，國資委發出的上述被市場高度重視的摸底調查《通知》，就有了別樣的意味。

今年上半年，共有兩份關于國有股劃撥補充社保基金的報告上報國務院：一份由社保基金理事會、財政部、勞動和社會保障部、中國證監會起草，主旨是希望更快推進此事；另一份報告由國資委起草，主要是談國有股劃撥社保基金后給國資管理工作帶來的問題。

“兩份報告分別報上去已好幾個月，目前仍如石沉大海——兩方面的意見差距也太大。”一位知情人士告訴《財經》記者，“目前市場炒作的‘調查’并不能代表什么，仔細看看這份摸底調查的《通知》，就會發現國資委的態度絲毫未變。”

在《通知》中，要求各地方國資委及央企做好劃撥上市公司部分國有股充實全國社保基金有關部門的研究、論證工作，要求各地、各企業“客觀分析”劃撥本地區或本企業所屬國有控股上市公司10％國有股充實全國社保基金可能的影響。

調查的內容包括：總股本；國有股、控股股東持股比例；每股收益；每股凈資產；是否完成股改；控股股東屬性（國有全資或國有控股）；劃撥前后資產負債率；劃撥前后國有股股東權益變動情況；劃撥10％國有股權對國有企業改革發展的影響，特別是對企業改革中的人員安置、解決歷史包袱等方面是否有明顯影響；劃轉后原國有控股股東的控股地位是否會失去；上市公司近期股價（8月30日前20日均價）；等等。

“為什么這份《通知》強調要調查人員安置等問題？態度很明顯，就是在收集證據，反對劃撥。”全國社保基金理事會的一位官員說。

國資委產權局一位官員則介紹，此前，證監會的登記系統并沒有準確登記上市公司國有股比例的數目，雖然國有股權的轉讓由國資委審批，“但是有些可能沒有實施；而且這次股改中我們發現，也有很多國有股登記為社會法人股，實際上是百分之百的國有股。我們也想趁此機會摸一下底。”

一直參與討論設計劃轉方案的財政部企業司一位官員向《財經》記者表示，目前，對于劃撥細節包括10％如何劃法等問題，都尚未有定論。但他認為，其實問題并不在于技術環節，“不管方案如何，一旦落實也很簡單，關鍵在于如何協調各方利益。”■