東三省“立法結盟”

各類跨省市大型社會事件的頻頻發生，使得區域間的法制協調備受關注。東北三省在此之際，率先打破政府立法隔閡，嘗試橫向間的協作立法，用以消弭區域間沖突，同時節省各自的立法資源。不少專家表示，此舉標志著東三省政府間協作立法已進入實質性階段，更利于區域經濟的發展。

3406輛車“外逃”

由于政府立法的不一致，使得各地區出現高低不同的養路費標準，導致吉林、遼寧大批車輛落戶黑龍江。

吉林省政府法制辦立法處處長張滿良對政府間立法不一致而產生的后果感觸很深。這兩年，吉林省“外逃”車輛嚴重，造成車輛養路費大量流失。“這就是各地立法不一致造成的。”

一份調查顯示，吉林全省貨車(包括小型貨車在內)數量大約在16萬輛到18萬輛之間。自2004年1月至2005年7月底，吉林省轉往外省的5噸以上大型貨車3406輛，大部分轉往內蒙古和黑龍江地區，年損失各種稅費合計11568.6萬元。

“主要是因為各地制定的運輸車輛收費不同而造成的。”張滿良說，有些車輛在收費低的地方落籍，卻在另一個省份長期運營。

雖然黑龍江、吉林、遼寧三省制定的養路費收費標準基本接近。但除了它們三個省級地方立法主體外，還有沈陽、長春、哈爾濱、大連、齊齊哈爾等9個地市級立法主體，它們各自都會定出不同的收費標準。

齊齊哈爾所制定的收費標準是，養路費全年只需包繳9個月，而且齊齊哈爾的甘南和五大連池的農墾部門對于每噸載重所征收的養路費標準，是按135元/月來執行，但吉林的標準是190元。

同時，黑龍江省專業運輸企業還在享受按費率征收的優惠繳費政策，轉籍到黑龍江省一農場下設的運輸公司的貨車都是15噸位以上的大噸位貨車，但都按照9噸位貨車的費用進行收取。

于是，從2004年年底到2005年1月，長春本地車輛轉籍到黑龍江地區的車輛就有152輛，當時還有近千輛車準備轉籍。

遼寧省在車輛管理上，也表現出了和吉林省相同的命運。目前，遼寧省的外掛車輛約7000輛，去向也主要集中在黑龍江和內蒙古兩省區。

“政府立法的不一致，就會出現一些不公平現象。在東北，類似的事情還很多，比如禽類屠宰收費也沒有統一標準。”張滿良對此并不諱言。

為了打破政府間的立法隔閡，消弭區域間沖突，統一各地的法律法規，節省各自的立法資源，東三省開始了“立法結盟”的探索征程。

立法“半緊密”握手

2006年1月14日至15日，由遼寧省政府法制辦牽頭，三省法制辦在沈陽召開了東北三省政府立法工作協作座談會，這是三省法制辦領導召開的第一個聯席會議。會議就東北三省區域立法協作與交流進行了研討。

這次會議上，三省確定近期在鼓勵和保障非公有制經濟發展、誠信、應對突發公共事件、國家機構和編制管理、行政執法監督5個方面開展立法協作，并具體到2006年的9個立法協作項目，分工為：黑龍江完成行政許可監督條例和國家機關機構和編制管理條例，論證公民醫療權益保障條例；吉林完成行政決策實施辦法，鼓勵、扶持非公有制經濟若干規定，論證促進就業條例；遼寧省完成企業信用信息管理辦法、個人信用管理辦法，論證突發公共事件應急條例。

“會上沒有分歧的地方，幾乎每個觀點都達成了一致。”張滿良說，遼寧省政府法制辦草擬了《東北三省政府立法協作框架協議》，今年“五一”前通報給吉林、黑龍江兩省征求修改意見，吉林省政府法制辦沒有提出修改意見。

按照框架協議，東北三省政府的立法協作將采取3種方式：對于政府關注、群眾關心的難點、熱點、重點立法項目，三省將成立聯合工作組；對于共性的立法項目，由一省牽頭組織起草，其他兩省予以配合；對于三省有共識的其他項目，由各省獨立立法，而成果三省共享——這被分別概括為緊密型、半緊密型和分散型的協作。

“而今年的9個項目都屬于半緊密型協作。”張滿良說，其他兩個合作類型今后將進一步探索。

三省在進入協作立法之后，彼此的溝通比以前要頻繁了。張滿良說，三省之間的日常溝通以發送通報的形式進行。每年年底將召開一次三省法制辦主任聯席會議，輪流主辦，研究確定立法協作項目和論證項目，協調立法區域協作的重大事項。

據悉，除了三省政府外，東北還有9個較大市享有制定政府規章的權限。遼寧省政府法制辦法制一處副處長韓躍東說，因為較大市的立法不得與省里的法規、規章抵觸，所以在省級層面上的一致，有利于保證全東北的法制統一。

東北三省將政府立法協作制度化，東北財經大學行政法學教授王子正覺得很具有創新意義。傳統的立法方式都是自上而下縱向的，隨著利益主體的日益多元化，在環保、社會治安、市場經濟乃至文化領域開展區域立法合作的需求也逐漸增強，橫向的立法協作也是社會合作的一個反映。

“當然，這種立法協作是有‘底線’的，就是要與上位法一致。”王子正認為，不能在區域內制造相對于其他區域新的不正當競爭優勢和不公平。“在我國，因為區域法制協作的領域、程序、效力等還缺乏具體的規定，這個問題更要注意。”

另外，更高等級的協作還是應在省級人大之間展開，這既是法律效力層級的問題，也是一個體現區際民意的問題。王子正認為，三省應該以協作為契機，進一步加強有關人大立法協調的合作與交流。

張滿良直言：“今后如果有必要涉及人大層面的立法協作，可以在工作中進一步探討。”值得一提的是，上海也將在今年召開長三角地區第一次立法協調會議。對于這樣的探索，張滿良充滿希望。

立法資源共享

根據協議框架，由一個省負責的立法項目，經過充分征求他省意見的程序，基本上不作改動就能通行三省。

張滿良表示，三省區域立法協作在國內沒有先例，能否實現一個法規規章通行三省，或三省政府能否共同簽署出臺規章，暫時還無法準確預言。“地方法規有嚴格的立法程序，各省人大、政府在審議中都會根據省情酌情作出修改，能否完全保持一致現在誰也不知道。”

讓張滿良真正感受到協作立法所帶來的實質性的好處是：“它實現了資源共享，降低了立法成本。”一部法規的出臺，從論證、調研，到出臺草案、最后定稿，往往要經過一兩年時間，花費大量的人力、財力。

比如“個人誠信”在東三省已普遍引起重視。在協作立法之前，三省都花費了人力、時間進行相關的立法活動。

遼寧省在2001年就開始著手信用體系研究。遼寧省發展改革委還完成了《遼寧省社會信用體系發展規劃研究》課題的編著工作。

而黑龍江政府也在為個人誠信立法。今年2月印發了《“誠信龍江”建設辦法》，計劃2007年年初到2008年年底全面啟動。《黑龍江省個人信用信息管理條例》也將適時出臺。

吉林省《個人信用信息征集披露管理辦法》的立法已經列入該省立法規劃之中。

“進行協作立法，就可以打破各自為政的局面了。”張滿良透露，這個項目也被列入東三省今年協作立法范疇，由遼寧省政府法制辦牽頭，另兩省只需予以配合就可以了。

目前，遼寧省政府法制辦已啟動《遼寧省個人信用管理辦法》的立法工作，并開始公開向社會征求意見。而這樣的立法成果，另外兩省也就能同時享用了。

化區域立法的干戈

王子正認為，東北三省這次立法協作某種程度上真正具有開創意義的是，解決立法橫向沖突的問題。張滿良也表示，“框架協議”就是希望避免區域間的立法沖突。

不可否認，在經濟發展過程中，每個區域都會呈現該區域的特點和優勢，要提升區域的優勢地位，必須先在區域內形成整合，達到和諧。區域立法合作已成為區域經濟發展的趨勢。

“這會是一個趨勢。”王子正長期關注區域協調立法問題。近10年來，東北三省“老工業基地”的優勢逐漸弱化，經濟出現疲軟，發展開始放緩。他認為，制約東北發展的一個重要因素就是法治軟環境建設的滯后，“而區域立法沖突就是一個重要方面。”

出現這個現象的原因是，在立法法中，國家對地方立法權限界定不夠明確。而且各地對立法權限的把握不準，所以對共同的問題，就產生了多元立法的現象，如水資源管理，既有國家立法，又有省級和較大市級立法，法規繁雜。

在小的方面，對同一事項的規范不一致或不銜接，難以操作，如在公共環境衛生管理方面，對隨地吐痰的處罰規定，不同的區域或者同一區域不同的法規就有不同的處罰標準。

而這些現象，我國立法法又無法完全解決。

立法法只規定出了縱向沖突中的那些不適當的法律規范，也就是說，省、自治區的人民政府有權改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當的規章。但對于如何確定地方立法橫向沖突中的那些“不適當”的立法，以及由什么機構來確定，尚無規定。

從客觀需求上看，需要一個立法聯絡協調機構對地方立法橫向沖突進行協調。有了協作機制，可以在今后的工作中進行及時聯絡，從而確定那些“不適當”的地方立法，并交由有權變更或撤銷的機構予以處理。

不少專家表示，“立法結盟”標志著東三省政府間協作立法已進入實質性階段，更利于區域經濟的發展。

作為一項新事物，東三省的“立法結盟”正是對“區域合作與發展戰略”的一種回應，是實現區域立法資源共享，減少法律沖突的一項有益探索。然而，這樣的工作嘗試畢竟還在路上，還需經受“風霜雨雪”的考驗才能發揮應有的制度效益。