提升河北省財政競爭力策略研究

[摘 要]與其他省(市、區(qū))相比，河北省在財政收入競爭上占有一定優(yōu)勢，但由于公共服務提供水平較低，從而其財政綜合競爭力處于劣勢。提升河北省財政競爭力的戰(zhàn)略選擇應以“厚稅基—低稅費負擔—高公共服務”為基本政策取向，以非財稅手段吸引流動性稅基為戰(zhàn)略切入點，以此為基礎(chǔ)，加強財政支出管理、吸引民間資金對地方混合性公共物品的投入和爭取中央財政轉(zhuǎn)移支付資金的支持。

[關(guān)鍵詞]河北?。回斦偁幜?；財政收入競爭力；公共服務水平

[中圖分類號]F812 [文獻標識碼]A [文章編號]1003－3890(2006)09－0021－04

西方國家對地方財政競爭的研究由來已久，特別是蒂布特1956年發(fā)表的《地方支出的純理論》充分肯定了地方財政競爭對資源配置的有效性以后，西方財政理論，對地方財政競爭問題給予了廣泛的關(guān)注。西方國家的地方政府普遍把提高財政競爭力作為財政政策制定的重要目標和發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟的重要手段。隨著中國經(jīng)濟市場化和財政分權(quán)化改革的逐步深入，資源在地區(qū)之間的流動性有了很大的提高，不同地區(qū)之間為獲取人才、資金和技術(shù)等資源而展開的財政競爭日趨激烈，地方財政政策的制定已把提高本地財政競爭力作為一個主要目標。然而，迄今為止，中國對地方財政競爭問題的研究尚處于起步階段，缺乏系統(tǒng)和深入的研究成果。武建奇(1997)曾呼吁應對地方政府間的經(jīng)濟競爭問題予以關(guān)注；社科院財貿(mào)所課題組(2002)把政府間競爭看作是非流動要素面的競爭，主要是從政府支出，即提供地方性公共物品的角度闡述了地方政府間對資源的財政競爭。鐘曉敏(2004)通過對改革以來中國地方財政競爭狀況實證分析，揭示了中國不同地方財政競爭力的巨大差距，提出中央政府應通過區(qū)別對待的轉(zhuǎn)移支付政策來縮小各地財政競爭力的差距。這些文獻都為進一步研究中國地方財政競爭問題奠定了一定基礎(chǔ)，但還存在某些不足：第一，有些研究(福建省財政廳課題組，2002)對財政競爭力的理解存在偏差，把地方財政實力等同于財政競爭力。兩者盡管具有一定的相關(guān)性，但卻屬于兩個不同的范疇。第二，衡量地方財政競爭力的指標體系存在偏差。以全部要素的財政負擔率來表示地方財政收入競爭力說服力不強，衡量地方公共服務水平指標的科學性和準確性也值得商榷。第三，其僅僅從中央政策層面分析了形成地方財政競爭力差距的原因，而忽視了地方財政政策對地方財政競爭力的影響。第四，其僅僅從中央層面就規(guī)范地方財政競爭秩序提出了一些對策意見，而在地方政府層面上如何進行內(nèi)部的政策調(diào)整以提高本地財政競爭力在研究上尚屬空白。鑒于此，本課題在對地方財政競爭力的相關(guān)概念進行界定的基礎(chǔ)上，對河北省財政競爭力現(xiàn)狀進行了實證分析，并從地方政府的角度提出提升財政競爭力的相應對策，對促進地方財政競爭理論研究及提升河北省財政競爭地位具有顯著的意義。

二、河北省財政競爭力現(xiàn)狀分析

(一)地方財政競爭力的構(gòu)成要素

在財政分權(quán)體制下，一國國內(nèi)地方政府間為增強本轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟實力、提高轄區(qū)內(nèi)的社會經(jīng)濟福利，以財政為手段進行的爭奪稀缺經(jīng)濟資源(資金、人才和技術(shù))而展開的經(jīng)濟競爭，叫做地方財政競爭。地方財政競爭力則是地方財政政策對各種流動性稀缺資源的吸引力。地方財政競爭力包括財政收入競爭力和財政支出競爭力兩大基本要素。財政收入競爭力不僅體現(xiàn)在地方財政收入占GDP的比重上，還體現(xiàn)在資本、人才和資金等流動性要素的稅費負擔上。財政支出競爭力主要體現(xiàn)在地方提供的公共物品和公共服務水平上，具體包括公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生、治安、文教、城市供水、供氣、供暖、城市綠化等方面。目前，由于中國稅權(quán)主要由中央政府集中控制，因此，地方財政競爭主要以收費競爭和財政支出競爭為主要手段。收費較輕而公共物品和服務水平較高的地區(qū)具有較強的財政競爭力。隨著稅權(quán)的下放，地方財政競爭力將表現(xiàn)為稅、費和財政支出等方面的綜合競爭力。

(二)河北省財政收入競爭力分析

測度地方財政收入競爭力的第一層次指標是財政收入占GDP的比重，反映地方經(jīng)濟整體的公共財政負擔。地方財政競爭力與財政收入占GDP比重是反向關(guān)系。1991～1998年，河北財政收入占GDP比重平均為7．87％，比全國總體水平低1．93個百分點，在全國31個省市中排名倒數(shù)第6位。2003年這一比重從縱向看有所上升，但與其他省份橫向比較，河北省仍屬于財政收入占GDP比重較低的地區(qū)(見表1)。這表明河北經(jīng)濟整體的財政負擔較輕，財政收入競爭力較強。但是，在地方?jīng)]有稅收變更權(quán)、全國執(zhí)行統(tǒng)一稅制的情況下，為什么河北省財政收入占GDP較低?這主要有以下幾個原因：(1)GDP存在高估。有關(guān)研究(課題組，2000)認為，河北省GDP統(tǒng)計中有較大的水分。如將工業(yè)增值稅總額和現(xiàn)行的增值稅率兩項指標倒推，河北省工業(yè)增加值水分在30％以上。(2)經(jīng)濟效益低。2003年，北京市單位GDP企業(yè)所得稅貢獻率為2．7％，上海為2．3％，廣東為1．3％，河北只有0．4％。說明河北省財政收入／CDP較低，一定程度上是由于企業(yè)效益不好，而并非政府輕稅政策的結(jié)果。(3)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)因素。河北省作為農(nóng)業(yè)大省，在2003年的GDP總量中，第一產(chǎn)業(yè)(主要是農(nóng)業(yè))CDP為1064．3億元，占GDP總量(7098．6億元)的15％，提供2．4％的財政收入。考慮到以上因素，由財政收入／GDP顯示的河北省財政收入競爭力可能要打一定的折扣。

測度地方財政收入競爭力的第二層次指標是流動性要素的稅收負擔率。第一，要素的流動性首先是一個自然屬性的概念，即流動性的強弱受自然稟賦的影響。一般認為，資本和勞動屬于流動性要素，而各種自然資源，如土地、礦產(chǎn)資源則屬于不流動要素。一般的生產(chǎn)過程都是各種要素的綜合利用過程。但由于不同產(chǎn)業(yè)利用流動性和非流動性要素的組合比例存在區(qū)別，因而，其產(chǎn)業(yè)的流動性有較大的區(qū)別。一般來講，第三產(chǎn)業(yè)(商業(yè)、金融保險、服務業(yè)等)流動性強，第二產(chǎn)業(yè)(工業(yè)、建筑業(yè))次之，第一產(chǎn)業(yè)(農(nóng)業(yè))流動性最弱。第二，要素的流動性還是一個制度概念，即流動性的強弱受現(xiàn)行制度的影響。由于國有企業(yè)很多所有權(quán)屬地方政府，地方政府顯然不愿意看到自己的企業(yè)遷移至其他地區(qū)，成為其他地區(qū)的財力來源，所以國有資本的地域流動存在較大的制度障礙。

考慮到要素流動性的產(chǎn)業(yè)和所有制特征，衡量流動性要素的稅收負擔率可具體分為三次產(chǎn)業(yè)的稅收負擔率和國有與非國有經(jīng)濟的稅收負擔率兩個分指標。河北省1996年第一、二、三產(chǎn)業(yè)的稅收負擔率分別是1．77％、9．62％和4．72％。第一產(chǎn)業(yè)低稅負，第二產(chǎn)業(yè)高稅負，第三產(chǎn)業(yè)中稅負。由于第二和第三產(chǎn)業(yè)稅負較高，在與其他地方的財政競爭中不占有優(yōu)勢，這在一定程度上限制了第二和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。1978年，河北省第二產(chǎn)業(yè)比重為50．5％，1998年為49％，2003年為51．5％。雖然，縱向發(fā)展來看，第二產(chǎn)業(yè)比重沒有大的起伏，但在絕對量上與先進省市相比，發(fā)展仍然緩慢。河北省第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展雖然縱向看有較大發(fā)展，在GDP中的占比有1978年的21％，上升到1998年的32．4％和2003年的33．5％，但絕對量與其他先進省市相比，發(fā)展明顯不足(見表2)。

從國有與非國有經(jīng)濟的稅收負擔率來看，國有經(jīng)濟的稅負較重，而非國有經(jīng)濟的稅負相對較輕。河北省國有經(jīng)濟占GDP比重正逐步縮小，但稅收貢獻率的下降速率較緩；非國有經(jīng)濟對經(jīng)濟總量的影響正在加大，但稅收貢獻率卻提高得不多。1994年，河北全部獨立核算國有工業(yè)企業(yè)用60％的增加值創(chuàng)造了超過70％的流轉(zhuǎn)稅，非國有工業(yè)企業(yè)用40％的增加值創(chuàng)造了不到30％的流轉(zhuǎn)稅。1997年反差進一步加劇，國有工業(yè)企業(yè)用不到1／2的增加值創(chuàng)造了近2／3的稅收，而非國有工業(yè)企業(yè)用52％的增加值，只實現(xiàn)了38％的流轉(zhuǎn)稅。

河北省對流動性較強的非國有經(jīng)濟采取輕稅政策，這無疑是為了提高財政競爭力，吸引非國有資本的流入。但我們注意到在幾乎所有的地區(qū)都采取了相同的政策。在這種情況下，不同地區(qū)的政策效應就相互抵消了。當?shù)胤秸c非國有經(jīng)濟在財政競爭中陷入這種“囚徒困境”時，受益的只能是第三方——非國有經(jīng)濟。而非國有資本面對同樣的輕稅政策究竟選擇投向哪個地區(qū)，取決于不同地區(qū)在其他方面的財政競爭力，其中主要是財政支出競爭力。

(三)河北省財政支出競爭力分析

財政支出競爭力是地方政府通過財政支出提供公共產(chǎn)品能力。測度財政支出競爭力的指標包括：(1)地方財政支出總量及其人均水平；(2)地方公共產(chǎn)品的提供水平。鐘曉敏(2004)選取了11個項目代表公共產(chǎn)品和公共服務水平，分別是：人均財政支出(元)；人均教育事業(yè)費支出(元)；人均房屋使用面積(平方米)；人均居住面積(平方米)；城市人口用水普及率；城市煤氣普及率；每萬人擁有公共汽車電車(輛)；人均擁有鋪裝道路面積(平方米)；人均綠地面積(平方米)；每萬人擁有病床數(shù)(張)；每萬人擁有醫(yī)生數(shù)(人)。按照地方財政支出總量及其人均水平衡量的河北省財政支出競爭力低于經(jīng)濟發(fā)達省市(見表3)。按照地方公共產(chǎn)品的提供水平衡量的河北省財政支出競爭力不僅低于經(jīng)濟發(fā)達省市，也低于全國平均水平。

需要說明的是，河北省財政支出競爭力低，首先是受河北省財政收入水平的制約，這是最重要的一個因素。另外，中央財政的補助收入不足(見表4)，使得在財政支出方面捉襟見肘，這也是影響河北財政支出競爭力不可忽視的一個因素。

(四)河北省綜合財政競爭力分析

從公共收入負擔與公共服務水平的綜合情況來看，中國各省、自治區(qū)和直轄市的公共收入負擔和公共產(chǎn)品提供水平情況(西藏和臺灣除外)可分為四種類型：高公共服務—高公共收入負擔組合、高公共服務—低公共收入負擔組合、低公共服務—低公共收入負擔組合和低公共服務—高公共收入負擔組合(鐘曉敏，2004)。河北省屬于低公共服務—低公共收入負擔組合，公共服務水平低于全國平均水平，公共收入負擔也低于全國平均水平。這種競爭力組合，對于那些偏好于優(yōu)質(zhì)公共服務的流動性要素來講，顯然是缺乏吸引力的。

三、提升河北省財政競爭力的若干政策建議

開放條件下提升河北省財政競爭力政策的選擇，應以“以競爭促發(fā)展”為指導思想，以吸引外來資本、技術(shù)和高層次人才，緩解河北省經(jīng)濟發(fā)展對短缺資源的需求為基本著眼點，以實現(xiàn)“厚稅基—低稅費負擔—高公共服務”的組合為基本政策取向。由此出發(fā)，筆者認為，提升河北省財政競爭力水平的“兩步走”和“兩個區(qū)別對待”的政策設(shè)計?！皟刹阶摺币c是：第一步側(cè)重于以非財稅政策吸引流動性稅基，重點實現(xiàn)在稅費負擔相對穩(wěn)定下的財政增收；第二步側(cè)重于合理配置財政資源，重點實現(xiàn)公共物品和服務水平的提高。“兩個區(qū)別對待”的要點在于對流動性稅基和非流動稅基、短缺資源和非短缺資源采取區(qū)別對待的公共支出政策。具體應加強以下幾個方面的工作：

1．利用非財稅手段吸引流動性稅基。公共服務提供水平低是河北省財政競爭的“軟肋”，這主要是受到現(xiàn)有財力的制約。如何在稅負不增加的情況下實現(xiàn)財政增收，為提供高質(zhì)量的公共服務奠定財力基礎(chǔ)，需要在財政以外做文章。筆者認為：(1)主要利用河北省環(huán)京津、環(huán)渤海的“兩環(huán)”區(qū)位優(yōu)勢，積極發(fā)展與京、津的經(jīng)濟技術(shù)合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，互利雙贏。(2)在國家政策允許的空間內(nèi)利用信貸政策和土地政策等吸引國外資金和省外資金。(3)加強與河北省外“冀商”的聯(lián)系與溝通，在政策上鼓勵其對家鄉(xiāng)投資。(4)在減化辦事程序和辦事效率等軟環(huán)境上下功夫，通過高質(zhì)量的行政服務來提高河北省對外部投資者的吸引力。

2．通過財政支出的管理效率，提高財政支出競爭力。財政資金緊張與浪費、低效并存是制約河北省財政支出競爭力的重要原因。為此，(1)要加強對財政支出的合規(guī)和績效監(jiān)督，減少財政資金使用中的腐敗，提高財政資金的使用績效。(2)加強對預算外財政資金的管理。預算外資金盡可能要納入預算內(nèi)管理。需要保留的預算外資金，財政部門要加強監(jiān)督，防止各部門分散安排使用導致的低效率。

3．通過制度創(chuàng)新吸引民間資金對地方混合性公共物品的投入。地方混合性公共物品，如道路交通等，民間資本也可以介入。關(guān)鍵在于制度創(chuàng)新，BOT、TOT等新型的公共品供給制度應該得到更大范圍的推廣。

4．爭取中央財政的轉(zhuǎn)移支付資金的支持?？s小地方經(jīng)濟和財政差距，實現(xiàn)不同地區(qū)的均衡發(fā)展是中央政府宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容。河北省是財政競爭力較弱的省份，理應得到中央財政在資金上的支持。

注：“本文所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請以PDF格式閱讀原文”。