“政府采購第一案”化解了權力之爭

2006年12月8日，被稱為《政府采購法》實施后“中國政府采購第一案”的北京現代沃爾經貿有限公司狀告國家財政部一案，經過近兩年的行政訴訟，終于塵埃落定。法院作出一審行政判決，基本上支持了原告的訴訟請求，全部駁回了被告的答辯意見。

《政府采購法》頒布以前，我國政府采購市場一直處于“群龍無首”、群雄割據一方的狀態，政府有關部門既是采購人又是監督人，擔當雙重角色的現象非常普遍，自由采購權力不受任何約束和限制。2003年1月1日《政府采購法》實施后，法律第一次統一了政府采購貨物、工程和服務的主管機關和監督機關，結束了《政府采購法》頒布之前公共采購市場沒有主管機關、沒有監督部門的狀態，不論是工程、貨物還是服務，各級財政部門都是統一的監督部門和主管機關。可是，《政府采購法》頒布實施后，各采購人仍然爭先恐后頒布各自的部門規章，利用招投標的手段，爭奪屬于本部門的工程建設項目。本案訴訟過程中，爭議最大的是工程建設項目的投標投標由誰來主管？由誰來監督？我們認為，依據我國《立法法》的規定，必須遵循新法優于舊法、后法優于前法的原則來確定建設項目招投標的主管問題，《政府采購法》已經明確規定政府采購對象包括工程建設項目，也明確規定了主管機關，因此，財政部門享有的法定權力不能轉讓或出讓。而被告則認為，依據采購人的部門規章，應該由國家發改委來主管。我國《政府采購法》頒布實施，至今已經四年了，類似這一案件這樣的現象非常普遍。就本案來說，采購人將114億元人民幣的工程建設項目的采購權力嚴嚴實實地控制在自己的手中，始終舍不得放棄，不愿意接受國家財政部門的監督管理，但問題出來后，又將矛盾一推了之，讓國家財政部來處理善后事宜。而被告享有法定職權卻不愿意承接采購人丟下的爛攤子，最終被提起訴訟。

此案雖為一起普通的行政相對人與行政主體行政不作為爭議，但涉及兩起政府采購投訴案件，行為主體分別為國家發展和改革委員會、衛生部等國家部委，采購項目又是國家投資114億元人民幣的突發公共衛生醫療救治體系，其訴訟當事人的級別之高，標的額之大，在我國行政訴訟歷史上引人注目。故從法院受理此案后，媒體紛紛進行了長時間的跟蹤采訪報道，稱此案為我國《政府采購法》實施后“中國政府采購第一案”。

該案帶給人們各個方面的啟示是顯而易見的，所具有的意義是有目共睹的，是中國的司法實踐第一次嚴格地依照法律規定，認真地劃清了部委之間的權力之爭，第一次從法院判決中明確了中國政府采購市場的統一主管機關和監督機關，解決了各部委之間的利益之爭。筆者曾經在《法治下的政府采購》一書中提出，我國的《招標投標法》也是一部政府采購法，這部法律不僅僅是規范招標投標程序，而且是規范采購主體、采購對象、公共資金、采購門檻價、采購代理、采購信息披露、采購方式（公開招標或邀請招標）、法律責任等內容的政府采購法，這部法律賦予國家發改委對于重大建設項目的審批權力，但卻沒有規定審批機關的法律責任，沒有明確規定主管機關和監督機關，也未規定供應商救濟程序和救濟途徑。這樣一來，法律實施六年多來，各個部委之間為了政府采購工程、貨物和服務的采購權力，展開了長時間的利益博弈，導致政府采購市場混亂不堪。

2003年1月1日，《政府采購法》首次統一了政府采購貨物、工程和服務的主管機關、監督機關和執行機關，第一次從法律上明確規定，我國各級財政部門是貨物、工程和服務的主管機關和監督機關，各級政府采購中心是貨物、工程和服務的執行機關，但由于條款存在缺陷，致使部委之間爭先恐后地制定了部門規章，確定自己的范圍，本案也集中地反映了這一現象。總的來看，我個人認為，“中國政府采購第一案”所具有的歷史意義表現在以下幾個方面。

其一，對于需要獲得貨物、工程和服務的全國各級國家機關、各事業單位、各團體組織等采購人來說，不論級別和規格多高，都與供應商一樣，處于平等的地位，也是政府采購當事人之一，在政府采購活動中必須嚴格遵守政府采購法的規定，公平地對待所有的供應商，應改變傳統的個別領導人說了算的觀念，必須依照法定的標準和程序采購貨物、工程和服務，接受各級財政部門依照政府采購法所行使的監督和主管。另一方面，屬于集中采購范圍的貨物、工程和服務必須納入到各級政府采購中心進行統一采購，除了財政部門的監督之外，采購人也必須接受集中采購機構和廣大供應商的監督。

其二，對于供應商來說，不管交易對方是什么樣級別的用戶，作為政府采購當事人之一，不論是投標供應商還是中標供應商都必須遵守誠實信用原則，都應該嚴格按政府采購法的規定，通過公開透明、公平公正的競爭，參與政府采購活動，提供價廉物美的貨物、工程和服務，以獲得屬于自己的利益；而對于落標供應商來說，當自己的合法權利遭遇侵害時，應該勇敢地拿起法律武器來維權，只有大家共同來捍衛法律的尊嚴，“權力租金”才不會有生存的空間，才能構筑良好的公共采購法律秩序，最終受益的還是廣大供應商。

其三，對于招標公司來說，其在政府采購活動中只是一個以營利為目的、私利性的中介代理機構，而不享有任何的公共權力，應該擺正自己的位置，一方面要盡職盡責地為委托人提供專業服務，履行好自己的代理職責，另一方面也不能完全聽任采購人的擺布，失去一個獨立的社會主體的尊嚴，與此同時也不得巧立名目向供應商收取任何代理費用，不得隨意侵害供應商的合法權益，禁止雙向收費，必須禁止權力尋租、拒絕給回扣承攬代理項目。

其四，對于各級政府采購中心來說，應該依法加強對采購人進行監督。采購人將集中采購的貨物、工程和服務委托招標公司進行采購是違反我國強制性法律條款的行為，即便采購合同已經簽訂也是無效合同，不受法律保護。各級政府采購中心作為專業的政府采購執行機構，應該行使法律賦予的集中采購權利，當發現采購人違法行為或者有不納入集中采購的行為應該積極地進行舉報，限制采購人濫用自由采購權力，從而維護政府采購法的尊嚴。

其五，對于貨物、工程和服務的廣大的評標專家來說，應該有自己獨立的人格尊嚴和道德標準，不能完全聽任委托單位的擺布，應該避免金錢和利益的誘惑，必須站在客觀公正的立場獨立地發表自己的專家評審意見，而不能喪失一個專家應有的獨立人格和社會良知。

其六，對于各級財政部門來說，作為政府采購活動的主管機關和監督主體，應該充分行使法律所賦予的行政職權，屬于自己的行政權力可別輕易出讓或委托其他行政機關使用，對于違法亂紀行為決不姑息遷就，應依法從嚴查處。

其七，對于國家立法機關來說，應該從現行法律制度的沖突和缺陷中吸取教訓，今后怎么樣能夠更好避免，未來的立法應該更多地聽取社會各界的意見，尤其應該多聽取法律專家的真知灼見。

其八，對于起草政府采購法的專家學者們來說，應該從中吸取一些經驗，深入研究世界上較有代表性的政府采購國際規則，如果是東拼西湊地去搞法，那對國家、對社會、對歷史都是貽害無窮。

其九，對于各級人民法院來說，應該更多地去了解政府采購法律制度，如果司法機關自己都不懂得這部法律的基本知識，如何去維護法律的尊嚴，又如何去保護當事人的利益呢？作為法律救濟的最后一道司法屏障，只有對政府采購法有更多的研究，才會懂得保護弱勢群體的意義。

其十，對于社會各界的公眾來說，政府采購使用的是全體納稅人所有的共同資金，關乎我們每個人的切身利益，通過這一案件，能夠喚起大家對國家公共財政支出的更多關注，使今后的政府采購行為更多地在陽光之下，這對于進一步提高政府采購的透明度和公共財政制度建設具有重要的意義。

作者系中國經濟體制改革研究會首席法律顧問，中央國家機關政府采購中心顧問，北京市遼海律師事務所高級律師