政府公共支出及其受益歸宿研究的新進展

摘 要：過去，與稅收的受益歸宿相比，對政府公共支出受益歸宿問題的研究顯得相當薄弱。不過，經過不少學者的努力，對政府公共支出的受益歸宿問題的研究已經積累起相當多的文獻。但是，不論是國外還是國內，都還沒有對公共支出受益歸宿問題的研究成果進行全面的評估。本文包括公共支出受益歸宿的研究方法、主要研究成果及評述三個部分。本文的研究表明，對該領域的研究成果進行評估具有很強的理論和現實意義，它能夠幫助我們加深對公共支出在資源配置效率上的理解，也有助于更好地分析公平增長與公共支出安排之間的關系。

關鍵詞：政府公共支出；受益歸宿；公平增長

中圖分類號：F810.45 文獻標識碼：A 文章編號:1003-5192(2007)01-0006-06

The Comment on the Studies of Government Public

Expenditure and Its Benefit Incidence

WANGZhi-tao

(School of Management， Henan Institute of Technology， Zhengzhou 450052， China)

Abstract:Aggregate relations of public expenditure were the more analyses and the focuses before，for example，the relationship of public expenditure and economic growth，residential consumption or the relationship of public investment and private investment，and so on. It is very frail study on government public expenditure. This situation is so in China. However，Because of the great effects of some economists，There are a lot of documents on public expenditure not only domestic study but also foreign study. It is to be regretted that we haven't comprehensive evaluation about the field. Therefore， it is very important to comment government public expenditure and its benefit incidence. Especially， when we discuss equity of income distribution and harmonious society， we can understand better the relationship of equitable growth and public expenditure arrangement.

Key words:government public expenditure； benefit incidence； equitable growth

1 引言

長期以來，與稅收的受益歸宿相比，對政府公共支出受益歸宿問題的研究顯得相當薄弱。由如何征稅才能提高經濟效率和促進收入的公平分配等問題引發的關于稅收及其受益歸宿的文獻可謂汗牛充棟，不論是Wicksell的自愿交換模型或Samuelson的公共物品模型，還是進行一般均衡分析的Haberger模型，都對稅收公平問題進行了闡發，并啟發了許多經濟學家投身于這一研究領域。針對這種現狀，Brown and Jackson指出，研究者很少關注對公共支出的受益如何在全體社會成員之間的分配問題并認為原因是多方面的，例如，信息缺乏、公共支出的產出難以衡量，財政學者對公共支出與收入分配的關系未予重視等等^［1］。我們也可以從收入的度量問題、觀測單位、對相對價格的效應估計、公共物品以及實物轉移的評估等方面解釋為什么人們難以確定支出的效應。然而，由于公共支出受益的分配并不均等，認識公共支出與收入分配（即誰真正從公共支出及其增長中受益）的關系則是至關重要的。同時，與稅收相比，在收入分配和公平問題上公共支出是積極的經濟政策，而稅收則屬于消極的經濟政策。經過不少學者的努力，對政府公共支出的受益歸宿問題的研究已經積累起相當多的文獻。但是，不論是國外還是國內，都還沒有對公共支出受益歸宿問題的研究成果進行很好的評估。本文的分析表明，對該領域的研究成果進行評估具有很強的理論和現實意義，研究公共支出的受益歸宿問題是十分必要的。

2 公共支出受益歸宿的研究方法

其實，許多經濟學者很早以前就認識到公共支出對收入分配的影響。例如，Wicksell就認為，要想對各種預算分配的公正性進行全面研究，除了知道誰納稅之外，還要知道誰是公共支出的受益者。Stigler在上世紀70年代指出，中高收入集團是公共支出計劃的主要受益人^［2］。隨著認識的深入，不少文獻的公共支出受益歸宿的分析框架和分析技術對后來的研究者有重要的借鑒意義和參考價值。因此，有必要對此進行評估。

2.1 基于個人效用函數的分析

Aaron 和 McGuire的分析方法基于個人效用函數的構成^［3］。他們的分析表明，受益歸宿的實際情況取決于個人效用函數的構成，具體講，就是對純公共物品的受益歸宿，應當與其收入的邊際效用的倒數成正比。假設λⁱ表示收入的邊際效用，Y_i^p表示家庭公共物品的收入，Y^p表示公共物品的總收入，那么分配原則就是Y_i^p=Y^p/λⁱ，這樣，λⁱ=1/(Y_i^d+Y_i^s)，其中表示彈性，Y_i^d為家庭的可支配收入，Y_i^s代表政府部門為家庭提供的非現金收入。所以，Y^p是按照和個人的邊際效用成反比的方式分配的。同時，進一步假定個人效用來自私人物品和公共物品，二者相互獨立（不存在替代性和互補性），那么，Ui=U_i^p(P)+U_i^g (G)。Ui表示個人i的效用函數，U_i^p(P)為私人物品的效用函數，Ugi(G)為公共物品的效用函數。他們證明了，如果公共物品的生產是有效率的且用于公共物品G₁的支出額為E，那么在一個兩人的經濟中（假定二人從公共物品G₁中獲得的邊際效用為常數C），則有：C(G₁/λ^A+G₁/λ^B)=E。Aaron 和 McGuire把他們的分析方法用于美國上世紀60年代初期的公共支出和收入分配的關系研究。他們否定了這一時期的公共支出的分配具有合理性的說法，而是得出了再分配政策把中等收入家庭的收入轉移到富裕者和窮人手中的結論。Maital將效用函數一般化，他對邊際收入效用的估計為λ=KY^-Ф，其中K為常數，Y代表收入，Ф代表邊際效用彈性，該彈性與收入相關^［4］。研究表明，收入的邊際效用降低的比例高于收入。Maital的結論支持了Aaron 和 McGuire的分析，即政府的公共支出對收入分配合理性的作用不大。從稅收理論中借來一個術語，就是公共支出可能具有累退的性質從而對富人有利。歸納起來，Aaron等人的研究為我們研究公共支出的受益歸宿問題提供了一個很好的視角，同時，他們的研究也進一步鞏固了Stigler等人的看法。

2.2 基于行為反應因素的分析

正如Pradhan指出的那樣，由于在傳統上成本—效益分析沒有將分配的權數考慮進去，因此需要分析各種不同的公共支出配置對貧困階層所產生的影響，以便使支出的組合有助于實現緩解貧困的目標^［5］。Walle和Nead用估計技術來建立模型，并使利益歸宿分析通常缺乏的行為反應因素進入到他們的模型之中，從而較好地衡量了政府公共支出干預前的福利狀況，這樣就能夠計算出政策的實際影響^［6］。這種分析的重要貢獻在于它用計量經濟方法對系數及權數進行了估計，又利用了模擬技術將激勵等過去忽視的因素結合起來，放入到基本的利益歸宿的分析當中去。這種基于行為反應因素作用的分析使得公共支出對每個家庭的凈福利影響的分布狀況的估計更為準確。上述的分析方法被認為是對傳統受益歸宿分析的修正。傳統受益歸宿分析試圖衡量各種支出對不同收入水平的家庭或群體所帶來的利益。它的基本步驟是，根據每一個人或家庭的消費水平或收入水平將其分成若干等級；調查各個級別對有關的公共支出項目的平均使用量；將公共支出或提供該項目所花費的成本作為該項服務的總利益；比較政府干預前后各個級別的福利狀況。然而這種傳統受益歸宿分析有不少缺點。主要集中在受益者（也包括非受益者）對激勵等的行為反應沒有考慮進去；缺乏政府干預前后的對比資料以及某些支出或服務的成本可能是不良的指標，等等。可見，該分析方法是針對上述缺陷而出現的，它比較全面地考慮支出項目的總成本，比如貧困階層的參與成本、管理成本，特別是考慮了行為主體的反應，從而提高了對實際問題的解釋力。顯然，這種分析方法從很大程度上克服了以往研究的許多不足。不過，需要大量的數據和資料支持則成為其困難所在。

2.3 基于政治對經濟影響的分析

作為政治體制的經濟分析，都強調對公共支出模型中屬于供給面的政治及制度因素應予以更多的關注。有的學強調政府的全部公共支出均具有再分配的性質，因此實證的政府理論就應該全面分析各種政府活動的再分配問題。歸納起來，政治經濟模型對公共支出的分析方法可以分為三個步驟。一是對于一個給定的政府公共支出政策，居民或家庭使他們的選擇變量最優化；二是在上述最優化的基礎上，居民或家庭決定他們最偏好的公共支出安排；三是加總個人偏好從而成為整個經濟范圍內的公共支出政策，個人偏好的加總要通過適當的集體選擇機制來完成。Meltzer和Richard的模型是上述分析方法的具體體現^［7］。該模型一方面研究了公共支出的歸宿問題，另一方面解釋了政府規模的長期增長（以公共支出占GDP的比重來表示政府規模）。假設政府全部活動（包括支出和稅收）的目的是為了再分配。將個人的最優行為理解為轉移支付（支出）g和稅率t的函數。為整個經濟的人均收入。政府的轉移支付—稅收政策必須滿足政府的預算約束，即g=t。假設個人使其效用最大化，Uz表示閑暇的效用函數，Uc表示消費的效用函數。假設ξ表示生產率，n表示工作時間，F(ξ)是人口中生產率類型的累計分布函數。那么

同時，ξ=Uz/(1-t)Uc。Meltzer和Richard證明了政府增長是由于投票權的擴大以及收入低于中位數的所有選民都贊成增加政府的轉移支付。他們的結論是不言而喻的，即政府支出的增長反映了對選票的競爭，同時，特定的利益集團會利用政治機制來增加對自己的轉移支付和補貼。

3 公共支出受益歸宿的主要研究成果

3.1 誰從政府的教育支出中獲益

在大多數國家，政府一直是最大的教育融資者和提供者，教育也是政府預算中最重要的項目之一。Grand提出了“誰在使用公共服務”這一重要命題，他從教育、交通、醫療和住房等方面進行了廣泛的研究^［8］。他的結論是經理、雇主以及職業型家庭享受到的教育服務多于他們在相關人口中所占的合理份額，所以，高收入群體和中等收入群體是公共教育支出的主要受益人。Musgrave的分析表明，1979年美國用于基本教育和醫療方面的公共支出具有改善收入分配的特征，但政府在高等教育上的支出則相反^［9］。Psacharopoulos和Woodhall考慮了機會平等問題，認為在教育上更多的政府補貼并不意味著機會平等，在有些情況下可能會引起從窮人向富人的收入轉移^［10］。對此，更公平的教育融資和支出方式是對使用者收費與貸款相結合。De Walle和Nead的對13個國家的教育支出研究表明，政府教育部門支出的歸宿隨著教育階段的不同而發生變化，小學與中學教育比大學（高等教育）對窮人更有利。人口中最窮的40%只獲得了高等教育補貼的10%。這意味著投資基礎教育比投資高等教育更為公平。世界銀行的報告（1995）也顯示，政府在高等教育上的支出高于初等教育上的支出，而初等教育恰恰是窮人能夠接受的教育。在非洲國家，政府花在高等教育上的錢是初等教育的44倍^［11］。Castro-Leal等人對9個非洲國家的教育補貼及其受益情況的分析表明，總體上看，最貧窮的20%的人口得到的補貼少于20%，而最富裕的20%的人口得到的補貼多于20%^［12］。具體說來，最貧窮的20%的人口得到了1/5的初等教育補貼、1/10中等教育補貼以及很少的高等教育補貼。Jung和Thorbecke的模型用來分析高負債的貧窮國家，盡管模擬結果表明教育支出能夠促進經濟增長，但是教育支出卻沒有達到改善財富分配的目的，人們從中的受益是不同的^［13］。他們的政策建議是增加人力資本和實物資本投資，比如修建更多的學校以及吸引更多的教師到農村去任教。

上面的分析給我們最深刻的啟示就是人們在獲得公共教育資源時受到了不公正的對待。因此，我們不能認為有公共部門提供的教育可以公平地惠及全社會，政治和社會的壓力常常導致公共教育支出向富人傾斜。其結果將導致更大的收入不平等^［14］。

實際上，一系列的研究均表明初等與中等教育比起高等教育更有利于貧困階層，Pradhan對此作出了總結，即對初等教育進行補貼以及加強高等教育的成本補償機制是政府在教育領域中的一項重要原則。Ayesha給出了認識教育公平性（即誰從政府的教育支出中獲益）的四個基本途徑：一是教育水平和教育類型的差異；二是不同群體從教育中的受益情況；三是學生學習成績和知識水平的差異；四是誰支付了教育以及誰受益于教育^［15］。

3.2 公共衛生及其它公共服務支出的受益歸宿

美國醫療保險支出的預期增長一直受到聯邦政府的關注，Moon的研究指出，1998年聯邦政府為占人口13.8%的人口提供了占GDP2.7%的醫療保險支出。到2005年此項支出將達到GDP的5.3%，將有20.6%的人口受益。但是，醫療保險將面臨長期償還能力的嚴重問題，即為了向更大規模的出生于生育高峰期的一代人提供醫療保險津貼，就需要向未來的好幾代人征收較高的稅收。顯然，這是當今者受益，未來者受損的辦法^［16］。正因為如此，Moon才提出了“受益人應支付什么”的問題。De Walle和Nead認為公共衛生支出根據服務的級別不同其受益歸宿也不一樣。與醫院服務相比，公共衛生項目對窮人更有利，而高級護理的得益人是富人。分析表明醫院（特別是城市醫院）對窮人來說有更高的交易成本，因此，以預防和治療為主的基層衛生單位通常比醫院更受窮人歡迎。Hammer和Berman提醒人們注意專門針對窮人的支出項目對減輕貧困的作用可能并不明顯，這樣，那種將公共支出的目標限制在貧困者而把非貧困者排除在外的政策處方可能是成問題的^［17］。對公共衛生的補助就是一例。因為窮人只能消費收入彈性很低的醫療服務，對于收入彈性通常大于1.5的醫療服務來說，即使有醫療補助，窮人也很少消費。因此，醫療補助這種收入再分配的機制既昂貴又浪費，這也說明整個衛生醫療體制還沒有實現幫助窮人的目標。

Grand考慮了政治因素對經濟的影響，認為中產階層通常能夠更好地表達其意愿，有更多的人力和財力進行游說^［18］。因此，他們享受了更多的國民保健服務和個人社會服務。 John等人強化了這一論點，即從免費服務中受益最多的常常是中產階級和富人，而不是窮人^［19］。Stiglitz從公共支出的結構和跨時期選擇的視角進行了分析，他認為在短期內，政府對窮人的住房補貼受益的其實并不是窮人而是房東受益^［20］。因為這種補貼對窮人的受益作用隨著住房供給價格的提高而消失。在政府的醫療保健方面，對老年人支出的真正受益人是他們的子女。Pradhan和Pillai-Essex對印度農業支出的配置進行了分析，認為增加灌溉投資與增加化肥補貼相比，增加灌溉投資對提高農業產量以及農業發展更有意義^［21］。這樣的支出更具生產性也更公平，因為通常那些化肥使用量較低的地區窮人也比較多。Gokhale等人的模擬模型也具有跨時期特征并得出了社會保險制度會使財產不平等擴大的結論^［22］。他們的解釋是高收入階層大都會通過積累使其未來的退休生活依然富裕，他們會留給兒女一筆可觀的財富。而低收入階層主要依靠養老金（主要是社會保險）度過晚年，他們無法將財富留給兒女。

3.3 轉移支付的政治經濟學

前述的Meltzer和Richard模型隱含的假設條件是所有人都將得到相同的轉移支付，但政治經濟學模型卻要考慮政策制定者提供轉移支付的目的是爭取更多的政治支持。如果放棄“轉移支付均等”的假設，也就是說，政府根據投票者的不同而給予不同數量的轉移支付，那么就必須考慮再分配政策的政治決定因素。顯然，這時的公共支出有著不同的受益歸宿。Cox和McCubbins的模型^［23］以及Rogoff和Sibert的模型^［24］得出政府將轉移支付給予“核心支持者”的結論。Coate和Morris的隱蔽轉移支付模型強化了上面的觀點，即政策制定者向特殊的利益集團進行轉移支付，方式可以是現金，也可以是隱蔽的形式，比如對特定利益集團有利的公共工程建設^［25］。但Lindbenk和Weibull則認為政策制定者可能更加關注那些搖擺不定的投票者，將更多的轉移支付給予他們，將會獲取更多數量的政治選票^［26］。Dixit和Londregan模型的結論實際上是上面兩種分析的結合，即轉移支付和政治立場對政策制定者來說是同樣重要的^［27］。另一個讓人們感興趣的問題是，由政府政策引致的代際再分配盡管意圖可能是減輕貧困，但結果可能是后代人通過政府的稅收體系向現在的老年人進行轉移支付，這意味著社會保障以及老年人的援助計劃具有強烈的代際再分配特征。前述Moon的模型實際上就驗證了這一點，特別是“即收即付”制度本身就具有很強的代際再分配因素。在這種情況下，就面臨著兩難的困境，如果取消這種社會保障體系或者消減支出，老年人的福利將減少。如果堅持這種社會保障體系，年輕人可能選擇拒絕支付。這兩者都將政策制定者也推向無法贏得多數選票的境地。地方政府的再分配政策也是研究者關注的重要問題。例如，Feltenstein and Ha的研究表明，一個地區如果執行一項由富人向窮人的再分配政策，最終只能是將富人趕走，而那些相對貧困的群體加入到該地區中來。這可能是地方政府不愿意看到的^［28］。既然如此，那些財政寬裕的地區就會采取措施限制窮人的進入。Fernandez和Rogerson的融資模型就分析了這種旨在限制進入的障礙。該模型分析了一個地區進行教育的公共融資問題，即所有的教育成本不再完全有政府提供，而是個人也不得不花費資源^［29］。這種安排實際上起到了窮人向富人進行轉移支付的目的，從而使窮人無法進入該地區。

4 簡要評述

經過20多年經濟的高速增長，我國人民總體生活水平有了大幅度提高。但是，縮小收入差距、實現社會公平是我國發展戰略制定中的重大問題。我國“十一五規劃”的政策取向將更加關注增長的均衡、社會的公平，讓最廣大群眾充分享受到改革和發展的成果。政府的公共支出一直是各國政府實現社會公平、彌合貧富差距和城鄉差距，促進社會和諧的重要手段之一。由于政府的公共支出的結構、范圍和受益對象不同，對社會公平、社會福利狀況和收入分配的作用也不同。認識到這一點促使我們對公共支出與社會福利、收入分配等之間的關系問題進行反思。

（1）一般來講，成熟市場經濟國家對公共支出的研究主要關注與經濟增長等問題的關系上。但作為經濟轉軌國家的我國，僅關注公共支出的經濟增長效應是遠遠不夠的。這是因為市場經濟基于要素分配很容易造成貧富懸殊和社會不公正，對收入分配的關注是政府公共支出研究中的重要課題，考察公共支出政策的收入分配效應，對于弱勢群體地位的改善、三農問題的解決、社會公正的倡導以及和諧社會的構建都是大有裨益的。而過去我們有太多的時候關注公共支出的總量關系了，比如公共支出與經濟增長之間的關系，公共支出與居民消費之間的關系以及公共投資與私人投資之間的關系等等，都是我們曾經關注的焦點。但我們在相當程度上忽視了公共支出與社會福利收入分配的關系這樣一個至關重要的問題。隨著利益分化程度的進一步加深，盡管合理的收入差距能創造出一套激勵機制，有效促進經濟發展效率的提高。但由于我國現行分配秩序不甚完善，收入有向兩極持續分化的勢頭。這不僅給社會增添了不穩定因素，也阻礙社會公平的實現。理論界有必要解釋和研究我國公共支出與社會福利、收入分配等的關系；以及如何利用政府的公共支出降低收入差距，實現公平的經濟增長。

（2）本文的分析表明，增加政府的公共支出水平并不會自動提高公共福利和改進分配狀況，甚至會降低它們，這要看到底誰是真正的受益者。這可以解釋為什么有的國家及地方政府的公共支出規模增加了，但收入分配的差距卻拉大了。因此，僅僅關注以經濟增長為核心的公共支出政策，帶來的是GDP的明顯提高，但地區間差距擴大、收入差距擴大以及貧困人口增加將成為嚴重的社會問題。所以，關注和研究公共支出的歸宿問題具有十分重要的意義。Bird和Wulf早在上世紀70年代就批評了學術界對公共支出歸宿問題的忽視。他們甚至認為，稅收無法使窮人致富，稅制所起的作用相當有限，有時還可能是負面的^［30］。正如他們所評價的那樣，如果想關注人們的收入狀況，如果再分配政策的目標是改善窮人的狀況，那么通過提供住房、醫療補助、教育、轉移支付等公共服務以及創造就業的政策等對收入分配有重要影響。這樣，構成政府全部支出的每一個項目都應該評估對收入再分配（特別是貧困階層）的影響，這將有助于重新構建公共支出的構成，使之用于增加公共物品、具有外部效應的產品以及能夠使貧困階層受益的產品。

（3）本文的研究將有助于推動我國對政府公共支出與收入分配、社會福利等關系的研究，本文總結出的各種分析方法及其運用都可以用于我國各級政府支出歸宿的分析。通過設計一定的利益歸宿分析，鑒別出那些被認為是有利于貧困階層，但實際上卻有利于較高收入階層的公共支出，從而使公共支出的組合能夠使政府所提供的公共物品和公共服務實現社會福利的最大化。另外，過去的研究更多地關注中央政府的公共支出政策，而對地方公共支出的效應相對忽視。特別地，傳統的財政理論忽略了地方政府公共支出的再分配效應。由于我國轄區眾多，地方政府間分割嚴重，要素流動不太順暢，地方經濟各具特色，地方政府可調控資金巨大，因此，地方公共支出充當什么樣的角色，發揮什么樣的作用是值得研究的課題。同時，在推進社會公平和構建和諧社會的進程中，它既能夠幫助我們加深對政府公共支出在資源配置效率上的理解，也有助于更好地分析公平增長與公共支出安排之間的關系。實際上，已經有研究者開始介入該領域，并有了良好的開端。比如中央政府的轉移支付與地區收入差距的關系^［31］，公共支出的經濟影響及其效果評估^［32］，政府義務教育支出的公平性研究^［33］以及對我國公共投資與減少貧困和地區不平等的研究^［34］，等等。

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