美國主導下的反恐戰爭：成果及其面臨的挑戰

“9·11”事件后，美國將恐怖主義視為其國家安全面臨的重大威脅，美國聯邦政府出臺了一系列政策文件，為打擊恐怖主義確定政策目標和實施手段。從“9·11”以后5年多的實施情況來看，美國的反恐戰略——無論是國土安全還是國際反恐戰爭——取得一定成效，但這些戰略的實施也引發一些新的矛盾和問題，美國的反恐戰爭仍然面臨嚴峻挑戰。

國土安全與公民自由

“9·11”事件凸現了美國本土防御的種種缺陷，極大地打擊了美國的自信，給美國國民帶來強烈的不安全感。因此，美國的反恐戰略首先強調國土安全，針對“9·11”事件暴露出來的本土安全防范上的各種問題，進行制度建設和政策實施。

根據“9·11”獨立調查委員會的結論報告，“9·11”恐怖襲擊事件得以實施并造成慘烈后果的一個重要原因是，美國國內各情報和執法機構沒有在反恐實踐中形成統一的整體，造成情報分享不力；美國各級政府部門沒有就大規模恐怖襲擊的災難性后果事先規劃統一的預案。因此，為防范新的恐怖襲擊和做好應對大規模恐怖襲擊的準備，美國聯邦政府進行了一系列的制度建設：首先是通過有關法案，成立了國土安全部，將原來負責移民、海關和邊防等事務的聯邦各部門納入該部，并統一協調有關國土安全的情報收集和分析。接著，美國國會在2004年12月通過《反恐和情報改革法》，行政部門以此對美國情報界進行大規模改組，重點強調情報分享和整合。

除制度建設外，為維護國土安全，美國國內根據《愛國者法》采取了更加嚴厲的反恐措施，其中不少是以犧牲公民自由作為代價。在美國，公民自由是指受到憲法和法律保護，政府不得侵犯的公民個人自由和權利。美國全面參與國際事務后，其對外輸出美式民主、捍衛各種海外利益的外交政策注定要與其他大國的意識形態發生沖突，美國國家安全問題應運而生。國家安全與公民自由之間存在固有矛盾。公開性、表達自由以及獨立的、多種的信息來源是公民自由的重要內容。政府部門有義務對公眾進行解說，公眾應有了解權、監督權和政治參與權；國家安全需要在對外政策上做出快速有效的反應，具有獨立性、機密性。使用所有可能的手段來維護國家安全常常被視作是必要的，道德因素通常不在考慮之列。國家安全問題突出后，美國面臨的一大難題就是如何在維護國家安全與保障公民自由之間取得平衡。

美國的經驗——尤其是冷戰時期的經驗——表明，就影響國家安全與公民自由這兩者之間的關系而言，美國公眾對威脅的認識和感受是一個重要因素。但在“9·11”事件后的一段時期里，美國公眾的不安全感空前上升，國內輿論對情報機構的討論不是集中于這些機構是否侵犯了公民自由權，而是集中于如何提高情報機構的反恐效率，公民自由權的維護和道德因素讓位于安全需要。但隨著美國國土安全的狀況有所改善，美國國內部分輿論開始關注因反恐而使公民自由權遭侵蝕的狀況。2005年年底，美國國內就“未經法庭批準的電話竊聽”產生激烈爭論，凸現了安全與公民自由的矛盾。在反恐背景下，如何處理維護國土安全與保障公民自由之間的關系，這是美國各級政府在反恐背景下面臨的重要挑戰之一。

美國在國際戰線的反恐戰爭：金融領域的合作以及情報分享

在全球化時代，國際恐怖主義活動的策劃、組織和實施往往是在不同國家或地區分別進行。《“9·11”調查報告》表明，“9·11”恐怖襲擊事件的最終實施是在經過一系列精心策劃、并在“基地”組織全球網絡的支持下得以完成的。與此相對應，有效的反恐戰爭也必須是全球性的。因此，“9·11”事件后的美國反恐戰略強調與世界其他國家的合作，尤其在是金融和情報領域。

為切斷恐怖分子的資金來源，美國政府除迅速凍結美國境內那些與恐怖活動有牽連的組織的資金外，美國財政部、聯邦調查局等還積極與其他國家進行合作，在國際金融領域展開反恐斗爭。就中東某些國家而言，由于其特殊的社會背景，其在金融領域的反恐合作對美國反恐戰爭的成效具有重要意義。尤其值得一提的是，2003年8月，在沙特王儲阿卜杜拉的倡議下，美沙成立第二個反恐特別工作組，專門處理金融領域的反恐事宜。總體上看，美國通過與國際組織以及與其他國家的多邊和雙邊合作，在國際金融領域的反恐斗爭中取得一定成效。

情報分享對有效的全球反恐戰爭意義重大。“9·11”事件后，美國進一步加強了與其傳統盟國間的情報分享工作。2004年初，美國反恐協調員科菲·布萊克在參議院外委會作證時指出，歐洲盟國的情報和安全部門積極配合美國的反恐戰爭，這些國家提供的情報為有效挫敗“9·11”事件后的數次恐怖襲擊陰謀發揮了巨大作用。

美國在國際戰線的反恐戰爭：伊拉克戰爭及其負面影響

“9·11”事件后，美國發動阿富汗戰爭，摧毀了塔利班政權和“基地”的根據地。但美國隨后將反恐戰爭擴大化，發動伊拉克戰爭。此次戰爭迅速推翻了薩達姆政權，擴大了美國在中東的勢力范圍，但也帶來一些負面影響。

在為發動對伊戰爭尋找理由時，美國決策者將大規模殺傷性武器、恐怖分子、以及“流氓國家”的結合確定為美國國家安全面臨的嚴重威脅，而解除這種威脅的重要途徑之一則是“先發制人采取行動”，發動所謂“預防性戰爭”。布什總統以“預防性戰爭”為自己的對伊政策尋找理由。他在其《國家安全戰略報告》中聲稱：“我們現在正在采取行動，因為無所事事將會使我們面臨更大的風險。在一年或五年時間里，伊拉克給所有自由國家造成損害的能力將會增加許多倍。”但預防性戰爭發起者對對手獲得某種軍事能力之動機的判斷幾乎完全依賴自己的主觀認識，在其他國家和地區的人民看來，這種戰爭本身具有的主觀和武斷彰顯了美國的霸權行徑，不但引起西方主要大國的不滿和擔憂，也進一步加深了中東民眾對美國的怨恨。

對伊拉克發動預防性戰爭的決策意味著布什政府在推行這一政策時帶有強烈的單邊主義外交的色彩，很難得到國際社會的認同。在對伊政策問題上，美國與俄、德、法等主要西方大國發生嚴重分歧。美國堅持發動對伊戰爭的立場遭到除英國外的主要大國的堅決反對，但美國仍然在沒有得到聯合國授權和主要大國支持的情況下，悍然發動對伊戰爭，推翻了薩達姆政權。美國此舉在一定程度上疏遠了與盟國的關系。布什政府的單邊主義外交進一步損害了美國在中東的形象，加深了中東穆斯林民眾對美國意圖的懷疑，中東反美情緒進一步高漲。

此外，在伊拉克戰后重建困難重重、恐怖襲擊日益猖獗、美軍及伊拉克平民傷亡繼續增加的情況下，人們有理由懷疑：伊拉克戰爭是否有助于美國的反恐大業？

“9·11”事件五年來，為防范和打擊恐怖主義，美國在國土安全和國際反恐戰線上采取了一系列措施，但在積極鞏固國土安全的同時，美國政府和全社會都面臨這樣的棘手問題：如何處理好維護安全與保障公民自由之間的平衡關系？另一方面，美國在國際戰線上的反恐戰爭并非乏善可陳，尤其是在國際金融和情報分享領域的多邊和雙邊合作取得了一定成效，但美國以反恐為名而發動的對伊戰爭則使自己的對外戰略面臨一定的困境。美國未來的反恐戰爭要取得成效，需要進一步在國內處理好維護安全與保障公民自由的關系，并在開展國際反恐戰爭時，進一步借助多邊合作，少一些單邊主義色彩。