半個臺階透視的一大步

民主執政是民主政治的一個重要標準，也是中國共產黨致力于推行的重要目標，不僅表現在黨內民主，還表現在黨際民主，表現在執政黨與參政黨和無黨派人士的關系上。

中國政黨制度實行的是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。中國共產黨一直致力于構建和諧的民主政治，盡管歷經不少曲折，但這一努力的效果在近幾年來更加明顯。

“黨外人士可任正職”一石千浪

2006年11月24日，《新聞晨報》一條短短的消息，迅速引起了關心國家政治人士的關注和討論。該消息稱：“上海市將按照中央和市委的要求，積極發揮黨外干部的作用，市、區(縣)政府工作部門將按一定比例配備黨外干部，符合條件的黨外干部可以擔任政府部門領導班子的正職。”

雖然在整篇消息中，涉及“黨外人士可任正職”內容的，就這短短的一句話，但卻激起了國人的極大興趣。網上的大量評論、跟帖，叫好的、驚嘆的、為之出謀劃策的……不一而足，語氣里不約而同表達了激動和贊賞，很多文章中稱，“這無疑在用人問題上邁出了具有里程碑意義的重要一步”。

的確，從黨外人士被不成文的規定限制在副職位子上，到如今上海市出臺黨外人士可任正職的明文規定，黨外人士從副職到正職這短短半級的距離，被阻隔得太久了，而今這短短半步的前進，真的可以說是“改革路上的一小步，卻是民主政治上不可小覷的一大步”。

其實，黨外人士可任正職這樣的規定，上海市并非第一個吃螃蟹者。早在兩年多前，中共中央就已經有了相關規定。

2005年3月，中共中央頒發了《關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》（以下簡稱《意見》），明確規定了“民主黨派和無黨派人士擔任國家和政府領導職務，是實現中國共產黨領導的多黨合作的一項重要內容。縣以上地方政府要選配民主黨派成員或無黨派人士擔任領導職務……符合條件的可以擔任正職”。

但是上海此規定一出，引起如此巨大的反響，自然也是事出有因。一方面，這是在《意見》出臺后，時隔一年半的時間里，第一個對《意見》作出相應政策回應的地方政府；而另一方面，上海市這一次鼓勵倡導符合條件的黨外人士擔任市、區兩級政府部門正職的做法，顯然更有新意：其一，所有兩級政府工作部門都要求配備一

定黨外干部，比例將會是硬指標；其二，可以擔任正職的政府部門將不僅局限于科技、衛生等少數部門，還將擴展到行政執法監督、與群眾利益密切相關、緊密聯系知識分子、專業技術性強的其他重要政府部門。

近年來，在現實的政府部門職務安排中，黨外干部擔任縣級以上地方政府部門正職的例子雖然為數甚少，但還是可以讓我們看到黨在拓寬黨外人士參政議政上的探索和實踐。

其中，擔任大學校長職務的比較多些，如1984年至1989年任北京大學校長的丁石孫（民盟），原安徽省副省長兼安徽大學校長杜宜瑾（致公黨）。此外，部分縣級以上政府部門現任正職的黨外人士有：廣東省衛生廳廳長姚志彬（九三學社）、福建省科技廳廳長王欽敏（致公黨）、福建省水利廳廳長莊先（民革）、湖北省科技廳廳長郭生練（民盟）、遼寧省建設廳廳長王正剛（九三學社）。

但是，相比黨外人士在各級政府和司法機關擔任縣處級以上領導職務的3.2萬的基數，黨外人士擔任政府部門實職領導的僅是少數，能夠擔任政府重要部門正職領導的更是少數中的少數。

歷史的自我修正

中國共產黨與黨外人士的精誠合作，在建國初期曾經有良好的開端。

1949年9月30日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議選舉產生的中央人民政府副主席6人中，民主黨派和無黨派人士3人（宋慶齡、李濟深、張瀾）；56名委員中，民主黨派和無黨派人士27人。1949年10月19日，中央人民政府委員會第三次會議任命的政務院副總理4人中，民主黨派和無黨派人士2人；15名政務委員中，民主黨派和無黨派人士9人；在政務院所轄34個部、會、院、署、行的正職負責人中，非共產黨人士占到14人；省市政府主席、副主席中，非共產黨人士占到54名。直到文化大革命前夕，國務院各部委中有非共產黨部長(主任)9人，地方政府中有省長3人，正副廳局長403人。

這種共產黨與黨外人士合作的政權組織形式，為鞏固人民政權，實現黨和國家的歷史任務，發揮了很好的作用。大量民主人士踴躍參政，給共和國政權帶來的變化也是顯而易見的。執政黨與參政黨和衷共濟，全國人民團結一心，不但迅速治愈了舊社會遺下的創傷，而且在第一個五年計劃期間取得了輝煌成就。

遺憾的是，這一良好制度設計，從1957年開始，受到了扭曲，在文革中更是遭到了毀滅性的破壞。

1957年的反右斗爭及其后來不斷的政治運動，使民主黨派和無黨派人士的任用狀況急速改變，他們當中的一些代表人物大多被安排在人大和政協，盡管在省市以下各級政府中也都有一定數量的民主黨派和無黨派人士擔任領導，但幾乎都是副職。不僅如此，就連國家管理的企事業單位，專業性極強的學校校長、醫院院長，大大小小的社長、經理，也很少有民主黨派和無黨派人士，即使有，也都是帶“副”字的。

有人回憶，從1974年水利部長傅作義逝世直到現在，民主黨派領導人和無黨派人士在國家部級及以上機構擔任的都是副職。如果硬要算的話，民進主席許嘉璐曾在1994年到2000年出任過國家語言文字工作委員會主任（此機構是副部級，但許嘉璐未兼任國家教委副主任、教育部副部長，所以算專職）。

建國初與民主黨派和無黨派人士那種親密的合作關系，直到文革后至今一直沒有完全恢復，國家機構中一直沿行著“黨外人士不擔任正職”的不成文規定，國家各部的正職更是基本上已經沒有民主黨派和無黨派人士擔任了。甚至擔任副職的黨外人士在升遷問題上，都有自己獨特的一套“副職晉升”規律，也就是說從下一級副職直接升任上一級副職。

一份兩年多前的資料，雖然與現在的情況有了某些出入，但從中我們還是可以對民主黨派和無黨派人士在國家機構中任副職的普遍性管窺一斑：截至2004年底，共有3.2萬多民主黨派和無黨派人士在各級政府和司法機關擔任縣處級以上領導職務。其中，有19人擔任最高人民法院、最高人民檢察院和中央國家機關有關部委領導職務；全國31個省、自治區、直轄市中，有非中共黨員副省長、副主席、副市長27人；全國397個市(州、盟、區)人民政府中，非中共黨員有354人擔任副市(州、盟、區)長；有19人擔任省級法院副院長和檢察院副檢察長，有87人擔任地市級法院副院長和檢察院副檢察長。

“黨外人士難任正職”，這一特定歷史條件下的產物，終究不利于充分發揮各方面的積極性。隨著中國民主化進程的深入，公民法治與參政意識將越來越強，原有的批評與建議權力度不足的弊端日益明顯。因此，如何擴大民主黨派和無黨派人士參政權，關心國家民主政治的人士們引頸以待，并且不遺余力地做著一些努力。

2002年６月，復旦大學浦興祖等人對國外政黨現象進行研究后，為我國政權結構提出了建議，其中包括：“直轄市、省部級以上級別的多數行政機構正職領導由共產黨人擔任，少數部門正職可由其他政黨黨員擔任。”

共產黨的各級領導層也逐漸意識到，黨的領導主要是政治、思想和組織的領導，執政不等同于每一個具體單位都是共產黨員執掌一把手的權力。對一些能夠忠誠地執行黨和國家的路線方針政策，具有服務國家和民眾的真才實學，品行優良，符合國家相應級別公務員任職條件的民主黨派和無黨派人士，也應當委以重任，給他們以施展才華的崗位和機會，這不僅對國家對社會對民眾有利，也佐證了立黨為公、執政為民的理念。

從“以黨為界”到“以能為先”

和諧社會應該是一個開放的、包容多元的社會，是一個讓所有人的才能充分展現的社會，是讓每一個人都能得到充分發展的社會。那么讓民主黨派和無黨派人士擔任政府部門正職，也應當看作是建設民主政治、構建和諧社會的一個實質性舉措。

過去那種潛意識里、潛規則里“以黨為界”選擇正職干部的“習慣”，產生了一些負面的影響。部門正職對干部黨員身份的要求，使一些人入黨的動機里攙雜了部分個人功利性，造成黨的隊伍不純，影響整體素質和水平，同時閑置了大量有用之才！

中國共產黨內集中了大批社會精英和拔尖人才，但并不是所有的優秀人才都加入了中國共產黨，黨外也是藏龍臥虎，不乏大量的社會賢達和飽學之士。很長一段時間里，他們囿于副職，由于正職和副職客觀上權限范圍的差異，注定了發揮空間的局限性，不利于充分施展其才華和抱負，難免會留下不能人盡其才的遺憾。

“黨外人士可任正職”的規定，是在中國社會階層發生重大變化的背景下作出的，但是，還是不可避免地受限于目前的體制和環境等背景。因為對于參政黨任職的范圍和層級，現行憲政制度并沒有明確的門檻和限制，而真正困擾民主黨派和無黨派人士任職問題的，除了體制方面的原因，很重要的一點是執政黨與參政黨的關系尚待進一步理順。

《南方周末》采訪中央統戰部四局原副局長、從事統戰工作20多年的胡治安說：“黨外干部能否發揮作用，關鍵在于黨組織（執政黨黨組織）。”由此可見，執政黨與參政黨的關系，一直是困擾黨外干部實職安排的問題，這也是黨外干部極少安排正職的因素之一。“原則上可以當正職。(但)在這個體制下，很不方便。”

浦興祖等人的研究報告中也稱，“由于參政黨與執政黨之間的關系還未理順，如何在堅持既有架構的前提下合理安排權力結構”，是一個迫切需要解決的課題。

浦興祖等在報告中建議“把參政黨的參政與監督的范圍、方式、內容、步驟等方面用制度與法律方式固定下來，如積極推進政黨法的出臺”。

上海市此次出臺“黨外人士可任正職”的規定，充滿了“投石問路”的慎重，雖然不知道“問”的結果會如何，但這一“石”落地，已經粘住了無數關切的目光，我們相信，隨著黨向著民主政治前進步伐的加快和不斷努力，其結果一定是值得期待的。