為失地農民插上騰飛的翅膀

作為全國鄉(xiāng)村城市化試點區(qū)，與過去那種關注農民某方面權益“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的傳統(tǒng)方式不同，溫江區(qū)委、區(qū)政府站在全局的角度，因地制宜推出“五大工程”，舉全區(qū)之力，各部門分工實施、通力合作、統(tǒng)籌兼顧，在保障農民權益方面進行了獨特的探索和創(chuàng)新，為失地農民插上了騰飛的翅膀。

安居樂業(yè)工程：“農民”從身份地位代號向職業(yè)稱謂轉變

舉措：以農業(yè)、農村為本，以民生為基，創(chuàng)安居樂業(yè)環(huán)境

立足于發(fā)展農業(yè)生產力、增加農民收入、改變農村生活方式，溫江“農村經濟社會發(fā)展”與“城市化、工業(yè)化”雙管其下，保障農民的生存、生產經營、收益分配等權益。一方面，充分發(fā)揮區(qū)域內花卉苗圃業(yè)、特色種植業(yè)等優(yōu)勢，大力扶持農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)和農村專業(yè)合作經濟組織，推進農業(yè)規(guī)模化經營和現代化、產業(yè)化進程，提高農民進入市場的組織化程度，最大限度地保證農民增產增收。另一方面，引進現代企業(yè)管理制度，實施土地資源的資產化運作和股份分紅的分配機制，吸引民間資金進行產業(yè)開發(fā)，實現農村勞動力就地轉化和農民持續(xù)增收。這種“就地式城市化”模式，即一方面實現農村中心集鎮(zhèn)的規(guī)模擴大化、功能城市化、經濟工業(yè)化和服務多樣化，農民集中到中心集鎮(zhèn)進行生產與生活；另一方面在農村一般村落，通過科學規(guī)劃，完善現代化的基礎設施、生活設施以及文化娛樂功能，農民仍在本地從事工業(yè)生產或農業(yè)產業(yè)化，甚至其他各種人群也在此工作、生活，享受相當于城市的現代化生活，可以不受限制地近距離、短時間進入城鎮(zhèn)進行購物、社交、教育、文化娛樂等活動。這一舉措對實現“農民”從身份地位代號向職業(yè)稱謂轉變具有強大的助推作用。

培訓就業(yè)工程：農民從“洗腳上田”向“洗腦上崗”轉變

舉措：以就業(yè)實名制為支撐，分類培訓，提高有效就業(yè)率

溫江區(qū)在成都市率先推行了就業(yè)實名制管理舉措，在摸清勞動力資源家底的基礎上，通過建立健全失業(yè)調查、培訓管理、就業(yè)登記實名制，基本實現了就業(yè)工作“十清”（即失業(yè)時間清、失業(yè)原因清、家庭和個人狀況清、社保關系清、經濟收入清、文化程度清、培訓愿望清、技能水平清、就業(yè)意愿清、安置去向清），為科學制訂培訓就業(yè)規(guī)劃、動態(tài)管理勞動力資源、建立完善困難群體就業(yè)援助制度等提供了基礎支撐。在此基礎上，堅持“市場需求與勞動力實情相結合”、“產業(yè)發(fā)展與就業(yè)轉移相結合”，科學制訂培訓就業(yè)規(guī)劃，強化培訓就業(yè)工作，為有就業(yè)意愿的農民提供免費培訓和就業(yè)推薦，多渠道搭建就業(yè)平臺，促進農民穩(wěn)定就業(yè)。

社會保障工程：“二元”保障體系向“一元”保障體系轉變

舉措：以征地農民為突破口，切實落實生活保障措施

率先在全省構建了以最低生活保障為主體，專項救助為輔助，社會互助為補充的新型社會援助體系。基本建立起覆蓋城鄉(xiāng)、涵蓋農村養(yǎng)老、非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員、已征地農轉非人員、新征地農轉非人員、村干部養(yǎng)老等層次多樣、類別完備的社會保險體系。在西部地區(qū)首創(chuàng)推行醫(yī)療報銷“一站式”服務。2004年起，有近萬名已征地農轉非一類人員通過基本醫(yī)療保險基金報銷住院費。

社會發(fā)展工程：發(fā)展空間從外生性勉力擴張到內生性自由拓展的轉變

舉措：以教育投資為重點，關注社會發(fā)展，實現農民流動

受教育程度是農民在稟賦能力上實現與城市居民起點平等的關鍵，也是農民獲得自由流動和自由發(fā)展的基本要素。溫江區(qū)一方面通過“農村中小學標準化建設工程”、“中小學現代教育示范工程”、創(chuàng)建“教育強鎮(zhèn)”、“幫困助學工程”等舉措，加強農村基礎教育工作；另一方面通過托管辦學、組建“溫江區(qū)職業(yè)教育中心”、實施“三二一”（教育進社區(qū)、就業(yè)進家庭、貧困家庭就業(yè)致富）教育培訓工程，加強成人職教工作，構建多層次、多渠道的農村綜合教育體系。同時，以社區(qū)為依托，組織開展豐富多彩、健康有益的文化、體育、科普、教育、娛樂等活動，大力發(fā)展社區(qū)文化事業(yè)，加強社區(qū)思想文化陣地建設，營造健康向上、文明和諧的風氣，倡導和樹立科學文明健康的生活方式。

基層民主工程：農民從被動接受的弱勢主體向自主選擇的國民主體轉變

舉措：以村民自治為核心，推動基層民主化進程

溫江區(qū)以村民委員會為工作重點，全面推進“四個民主”（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督），盡可能還原村民委員會村民自治的性質。同時，以村（居）合作經濟組織財務會計核算小組、民主理財小組建設，完善集體資產（資源）開發(fā)利用、基礎設施建設和土地流轉制度，努力實現所有權、經營權、收益權、支配權“四權明確”，完善集體資產管理制，逐步實現民主理財。

專家點評（李萍：西南財經大學經濟學院院長、博士生導師）

應該說，溫江區(qū)的“五大工程”已經關注到了農民權益保障的綜合體系，農民切身利益得到了較大改善和有效保障。但基于探索初期，也存在一些共性問題。例如，受宏觀政策環(huán)境、傳統(tǒng)體制慣性、公眾思維定式和認知程度等約束，政策設計在整體、系統(tǒng)、綜合和長期的考慮上還需細化，政策執(zhí)行上對民意的考慮、民眾參與性還需加強，農民權益保障仍存在一定的被動性。

從宏觀背景看，中國長期存在的“城鄉(xiāng)二元分治”是農民權益受損的制度根源。其中，又以戶籍制度為核心的身份歧視傳遞機制為主導。改革開放后，特別是近年推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以來，從中央到各地方試圖打破城鄉(xiāng)二元分割，原來不平等的政策條款逐步取消，以成都市為代表的部分城市也探索并取消了“農村居民”與“城鎮(zhèn)居民”的戶籍劃分，以“居民戶”統(tǒng)而概之。應該說，當前農民權益保障的制度環(huán)境得到了極大優(yōu)化，但實踐中農民身份歧視卻沒有得到很好消解，仍然是社會矛盾和利益沖突的焦點。

從實踐層面看，問題的關鍵在于政策法規(guī)的不完善。我國經濟社會采用的是“塊塊”形式，地區(qū)之間相互依賴相對較弱，具有改革試錯的先天靈活性。試錯性的改革雖然具有成本相對較低的優(yōu)勢，但也直接導致了政策設計和執(zhí)行中的地區(qū)差異性、時序不穩(wěn)定性及過程隨意性，使農民權益難以在廣泛認同的公正尺度下得到保障。以農地征用補償為例，有的行政區(qū)，各鎮(zhèn)之間在補償標準上就存在差異，特別是在獎勵政策上具有較大彈性。這里面會產生一些問題：補償標準是否清晰合理？農民在征地補償問題上是否有“還價權”？由之決定的征地補償執(zhí)行過程怎樣更貼近程序正義？這些都是值得深思的問題。