加強地區協商民主 力推社會和諧發展

中共十六屆六中全會決定認為，社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性，是國家富強、民族振興、人民幸福的重要保證。而和諧社會的總要求，就是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處。從另一個方面來講，黨的十六屆三中全會《決定》提出的“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”的科學發展觀的新要求，其中之一就是統籌區域發展，對此，我們要深刻理解和準確把握。其實，建設和諧社會也有一個地區和諧、民族和諧的問題，統籌區域發展實際就是地區之間的和諧問題，實際上包含著民族之間的統籌，這是很重要的一個方面。

多數人表決民主與地區協商民主的區別

和諧社會中的區域統籌，需要國家從宏觀上加以把握。我認為，人大機構應該發揮其作用。從建設和諧社會來說，政治文明建設中的民主建設，特別是社會主義民主制度建設是非常重要的。中共中央[2005年9號]文件指出：“人民代表大會制度是我國的根本政治制度。堅持和完善這一制度，是發展社會主義民主、健全社會主義法制、建設社會主義政治文明、構建社會主義和諧社會的重要內容，是全黨全社會的共同責任。”構建社會主義和諧社會，同建設社會主義政治文明之間的關系是有機統一的。建設社會主義政治文明，可以為構建社會主義和諧社會提供堅實基礎。人民代表大會制度通過民主立法推進和諧社會建設、統籌經濟社會協調發展，通過民主監督保證國家政治秩序和諧穩定，是建設和諧社會的根本政治基礎和制度保障。所以需要加大人大的權力和監督的力度，需要進一步完善人大制度。中共中央最近出臺了監督法，從擴大人民民主權利來講，人大的立法權，對預算的審查權，政府條例、審批事項的審查、批準權都要擴大。

但是，從理論上講，人大是根據人口比例而形成的代議制民主形式。我認為，在一個國家應該有兩種民主形式：一種叫代議民主，一種叫協商民主。這兩種民主形式都有相應的理論基礎，代議民主的理論基礎來源于少數服從多數原則，要求按照選區人口的比例分配代表名額。比如說在選舉環節要實行多數制，選舉國家主要官員需要全國人大的多數通過，一些重要立法的表決，比如說物權法，要全國人民代表大會通過，一些重大監督事項的表決，也要全國人民代表大會通過。這種民主形式就叫做多數人意志的民主。在這種民主形式下，大多數人贊成，就是對的。應該說，在現代國家，這種民主形式是非常重要的。

但是從現實生活來看，這種民主形式有它的缺陷。我們知道，不同地區之間的人口分布是不平衡的，不同民族中的人口分布也不一樣，在我國，一般不發達地區、人口較少的少數民族聚居地區多屬于人口小省，這樣在表決的時候，如果表決事項涉及到不同地區利益的平衡，從合理角度來看，多數人表決機制下的代議民主可能會產生區域之間的不平衡，從而導致表決結果不利于代表人數少的地區和民族。

所以在現代民主國家的治理結構中，有兩種不同的民主形式，就是代議民主和地區協商民主，代議民主不能代替地區協商民主。在整體推進民主化、堅持公眾意志民主的同時，有必要加強地區協商民主。地區協商民主是各地區、各少數民族表達利益訴求、實現其權利和利益的一種特殊的、補充性的、重要的民主形式，也是保證國家統一、促進地區和諧、維護國家安全的重要機制。在建設和諧社會、統籌區域發展過程中，為了維護國家統一、和諧安定，應該建立完善地區協商民主的機制。地區協商民主的最主要功能就是在于實現地區之間利益分配的更加公正。

地區協商民主對多數人表決民主的糾正和補充

所謂地區協商民主就是在不同地區按照同樣數量分配代表。當然在地區協商民主的形式下，它所決定的事項與人大監督、審批、審查的事項有所分工，兩者之間是互補關系。地區協商民主的理論基礎來自地區平衡原則，這兩種原則分別對應著兩種不同的民主形式，共同形成民主國家的社會治理結構。地區協商民主的機制實質就是按地區來表決，而不管各地區人口多少，都有同樣名額的代表；按照這種機制建立起來的架構和公眾意志民主下的表決模式不一樣，因為我們可以先協商，再表決。地區協商民主的補充功能在于：

第一是中央對地方的轉移支付問題。應該支付多少?怎么支付?這類重大問題如果按照多數原則進行表決，很多人可能會認為，對邊疆地區的郵政進行轉移支付補貼是不值得的，因為其經濟效益低!

第二是重大項目的生產力布局。這些關乎國計民生的重大項目布局在什么地方，也要考慮地區之間的平衡，而不是人口之間的平衡。某個重大項目是分布在東部、中部、西部還是南部?如果拿到人大按照人口多少來表決，那人口越多的地方，發言權也越大，這樣整個項目都擺到人口多的地方去了，青藏鐵路這樣的項目就不需要修了。

第三是資源問題。因為資源在各地分布不均衡，我國資源的分布特點之一是發達地區資源比較少，不發達地區資源比較多。某項資源該定價多少?這些資源是給東部多一些，還是給西部留一些?留多少合適?資源稅該收多少?因為資源稅是地方稅，這就意味著資源稅越少，東部拿到的資源越便宜，資源稅越多，東部付出的資源成本就越高。如果按照人口多寡來表決，當然是人口多的地區能獲得更多便宜的資源。

第四是生態問題。河流上游的人保護淡水以便供下游的人享用，這是我國常見的社會現象。可上游的人要發展化工、發展工業，可能就會污染了這條河流；污染了以后，下游的人就吃不成水了。但上游地區如果不發展工業，經濟又發展不起來。上游地區為下游地區保護淡水，兩者之間的生態補償機制怎么辦?這是一個跨地區性的問題，甚至是一個全國性的問題。像長江、黃河、珠江等大江大河都存在這個問題——甚至沙漠都存在這個問題，內蒙古的黃沙吹到北京了，如果那邊為了保護生態而采取了少養羊的措施，那么北京對內蒙古的生態保護機制該怎么建立?全國對青海三江源的保護怎樣補償?如果按照多數人的想法，可能解決不了這樣的問題。

第五是社會保障和社會公共資源的分配問題。比如說，我現在是個流動人員，在深圳打工，參加了深圳的社保，但我老了以后要到四川，問題就出現了：社保調不過去。這就需要地區協商機制。再有，西部的人口大量流動到東部，導致東部城市要增加很多教育資源，那教育經費該怎么重新分配?這也要經過地區協商來解決，達到新的平衡。

同樣的問題很多，還可以舉出許多例子來。所以，我覺得地區協商民主的功能主要在這兒。需要說明的是，過去中央集權和計劃經濟體制下，中央與地方沒有進行分稅改革，地區之間的平衡由中央來統籌的力度較大，地區之間雖然發展不平衡，但是利益差別不大，并且地區之間的生態和污染影響不嚴重。而在市場經濟體制下，由于財政分稅體制，各地從政府、部門、公務員，到企業和家庭，在不同的地區存在差別和不同的利益，工業化和城市化的進程又形成了大量跨地區的生態和污染問題。因此，在計劃經濟體制下，地區民主協商可能無關緊要，而在市場經濟體制下，在工業化和城市化的中后期，地區協商民主則顯得尤為重要和迫切。

地區協商民主的功能和體制

在一個城市國家，一個簡單的代議制民主及其民主機構就夠了，但是在一個幅員廣闊、人口眾多、多民族并且人口分布不均衡的國家，僅有這樣的一個機構是不夠的，必須得有一個制約多數人民主可能發生偏差的機制。如果只有代議民主這樣一種民主形式，就不能更好地處理我們談到的這些問題，對國家的統一安定、民族之間的團結、社會的和諧有很大影響。一定程度上說，如果沒有地區協商民主的有效補充，代議民主走得越遠，這個國家的向心力就會削弱，離心力就會增大，所以必須得有一種地區協商民主來制約公眾意志民主，這是很關鍵的。從現有體制看，目前的多黨參政、界別協商的民主代替不了地區協商民主。地區協商民主的職能是什么呢?在我看來主要包括這么幾個方面：第一，尊重少數民族和人口少數地區意志，是少數民族和人口少數地區、經濟不發達地區意志和利益的體現渠道。第二，它是建立中央、發達地區、不發達地區良好平等協商的機制。第三，一國之內多數民族、少數民族之間的平等協商關系需要一個機制，國家要和多數民族協商，也要和少數民族協商，少數民族也要和多數民族協商，而這個協商必須有個機制。

從組織上講，關于地區協商民主的實現形式，第一，要有地區代表表達利益訴求的機構；第二，這個機構要按照地區平均分配代表名額，而不是按照人口。當然這個地區代表當然代表了當地少數民族，少數民族不再單列代表。比如說青海的兩個代表就代表青海的少數民族，西藏的兩個代表就代表西藏的少數民族。

按照地區協商民主的政治形式，要賦予其一定的立法權和監督權。比如立法權，一個轉移支付的審批，轉移支付形成決定以后就是一個法案，法案就必須有相應的立法權。比如監督權，它應該監督某個項目設置在某地合不合理，比如為什么不把某個電站建在煤礦附近?另外，要有一個和人大聯系的制度，雙方怎么分工、怎么協作，怎么復審?都需要通盤考慮。有些問題應該是先經過人大審議，審議以后再根據地區協商機制由地區協商民主機構審議一遍。

是新建一個地區協商機構，還是就目前的政協補充一些內容和職能?從我個人觀點來看，最好還是賦予政協機構新的內容和職能，這樣可以避免機構重復建設。把政協作為原有平臺來加以補充，加進地區協商的內容，然后再借助人大和政協的關系，比如聯席會議等等來聯系、溝通、補充。

總之，我認為，區域統籌需要制度保障，在多數人民主發展很快的情況下，如果沒有相應的制度安排，區域之間會形成新的不平衡。制度平衡是保證區域統籌的重要基礎，制度和諧是體制和諧、區域和諧的重要基礎，而且制度和諧的根本就是地區協商民主。現在看來，加強人大權力的過程會逐步推進，只有發揮地區協商民主的有效補充作用，才會更好地避免上面談到的這些問題的出現，更加有利于和諧社會的建設。