鄉村債務誰來埋單

主持人：本刊記者王勇

本期嘉賓：

張軍（中國社會科學院研究員）

黃選平（甘肅省慶陽市市委書記）

安文忠（甘肅省平涼市崆峒區財政局局長）

張廷剛（甘肅省平涼市崆峒區柳湖鄉趙堡村黨支部書記）

2006年10月18日，國務院辦公廳下發了《關于做好清理化解鄉村債務工作的意見》，并提出了七條意見：全面清理核實，鎖定債務數額；嚴格執行政策，堅決制止發生新的鄉村債務；突出重點，因地制宜地確定化解鄉村債務試點范圍和順序；完善地方財政管理體制，增收節支償還政府債務；加強村級財務管理，規范村級收支行為；推進鄉鎮政府職能轉變，為化解鄉村債務創造良好環境；明確責任，加強對清理化解鄉村債務工作的領導。

有資料顯示：全國65%的鄉村負債，其中中西部不發達的地區負債面更大；債務規模大。按照農業部抽樣調查結果顯示，全國負債鄉村的債務總額超過4000億，債務嚴重的地方，不僅舊債無力償還，而且新債務還在不斷地增加；不良債務多，占總債務的53.14%，很多債權都超過實效期，債權回收的難度大。

農村債務問題一頭連著集體，一頭連著農民，鄉村集體舉債辦事業形成的債務農民不認可，鄉村集體欠農民的債務又還不上，嚴重影響了集體經濟組織的號召力。全國兩會期間就有來自基層的代表說，由于債務包袱沉重、化解無力，基層政府的公信力、基層黨組織的凝聚力、基層工作的吸引力日趨下降。可見，鄉村債務已不僅僅是個經濟問題，更成為了一個突出的政治問題。社會主義新農村建設，“化債”工作迫在眉睫。

在《關于做好清理化解鄉村債務工作的意見》下發一周年之際，鄉村債務現狀如何？本期村官茶樓關注的話題就是——鄉村債務誰來埋單？

平涼市崆峒區地處甘肅東部，在歷史上為絲綢古道西進北上甘涼的第一座關隘重鎮。亦為陜甘寧三省交通要塞和隴東傳統商品集散地，素有“旱碼頭”之稱。

據2007年2月6日《中國青年報》報道，由于鄉村兩級在基礎設施和公益設施建設上高額舉債，歷史欠賬積重難返，甘肅省一些地方的鄉村干部成了“躲債”、“賴賬”大戶。高額舉債高到了什么地步？調查顯示：甘肅省平涼市崆峒區平均每個村欠債27.5萬元，農民人均欠債600余元。

600元是什么概念？在城里人來說，也許不算什么。甘肅省在2005年制訂的目標是2006年農民人均年純收入突破2000元。也就是說，現在的甘肅農民，人均年純收入還在2000元上下，因此，在一個普通甘肅農民眼里，600元是個不小的數字，是他們年均純收入的1/3！

柳湖鄉趙堡村距平涼市區６公里，全村2004年人均純收入已經達到2300余元，算是一個比較富裕的村子。村委會的墻上曾貼著一張榜單——“趙堡村歷年農民稅費、三提五統、集資建校尾欠”公示，下面排列著張XX：稅金262.30元、建校款200元等100多人的名單及欠賬數目。

《村官》：村里債務主要有哪些？收入有多少？

張廷剛：沒取消農業稅之前，村里要給鄉政府上繳農業稅８萬多元。還要上繳建安營業稅８萬多元。干部工資、小學維修、綠化、管理費用每年在５萬元左右，村委會每年的開支平均在11萬元。收入包括鄉里撥給村里３萬元的轉移支付和村辦企業上繳的六七萬元的管理費，早就入不敷出了，每年都要舉債才能維持運轉。

《村官》：想沒想過為什么會舉債？

張廷剛：修路、抗旱、民兵訓練、救災補助、兩女戶補助、貧困戶慰問、打老鼠、防火防盜、建學校、修渠和醫療衛生建設哪樣不花錢？上面只下達任務卻不提供資金，沒辦法，只好舉債。

《村官》：清理債務時有沒有碰到過困難？

張廷剛：清債的時候，最先碰到的問題是村民不配合。村民不簽字的原因主要是擔心一旦簽了字，這些賬就是鐵板上釘釘的事了，賴也賴不掉，再就是擔心不及時交清會被起訴。還有一個原因就是對稅費改革前發生的稅費尾欠掛賬不清收，而稅改后的農業稅要清收，一些在稅改后欠賬的村民覺得吃虧，心理不平衡而不簽字。按照規定，村民不簽字上級不認可。清理工作常常因為碰到認賬不“畫押”的村民而處于僵持階段。

《村官》：怎么解決認賬不“畫押”的問題呢？

張廷剛：我們在清理過程中摸索出的一條經驗就是在張榜公布期間，那些認賬不簽字的村民如果對公布的尾欠稅費沒有提出什么異議，就視為默認，兩人以上的工作組就可以替他簽字，解決了農民認賬不簽字的難題。還有些難甄別的債權債務，采取了與銀行、信用社、歷任村干部、舉債責任人詢證、對賬、逐任銜接的辦法，核實每一筆債權債務的真實性、合法性以及經濟來源和具體使用情況。確屬集體負債的，依據審計結果，經鄉村集體經濟組織、民主理財小組和村務公開監督小組認可后，納入賬內核算，經審計不屬于集體債務的，由受益人承擔償債義務。

《村官》：那確認后的債務是如何處理的？

張廷剛：省里給我們制定了一個政策，有八條。事業單位和干部拖欠的集體款項，按規定期限償還欠款；鄉村集體企業拖欠的承包費，限期交清；稅費改革后發生的農業稅尾欠，不符合減免條件的，要按規定程序依法收繳；對債權單位已撤銷且沒有承繼主體、債權人長期查無著落、債權人主動放棄要求的債務，核銷原有債務；以集體名義為企業借（貸）款，企業已關停的，要變賣其財產用于低債；以鄉村集體組織名義為企業借（貸）款形成的債務，一律劃轉給企業由其負責償還；鄉村集體組織高息借貸非金融組織的款項，凡超過國家利率標準的，必須依法將利息降到同期的銀行利率水平，以削減鄉村負債，對鄉村集體組織之間和鄉村組織與企業之間的債權債務，在相互核對、簽字認可的基礎上劃轉抵頂，核銷債務。現在村里基本上已經解決了這個問題。

安文忠，崆峒區財政局局長，崆峒區化解鄉村集體債務試點工作領導小組成員。作為一名區政府綜合管理全區財政收支的官員，對于崆峒區的農村債務，安文忠最有發言權。

《村官》：根據您掌握的情況，崆峒區農村債務現狀如何？

安文忠：作為化解鄉村集體債務的試點地區之一，目前崆峒區鄉村兩級債務總額達20577．98萬元，其中：鄉級債務13652.39萬元，村級債務6925.59萬元。鄉村債務從來源看：金融機構借款6828.03萬元，占債務總額的33.16％；單位借款2149.93萬元，占債務總額的l0.45％；個人借款1424.97萬元，占債務總額的6．94％；合作基金會借款29.2萬元，占債務總額的0.14％；各種應付未付款10145.85萬元，占債務總額的49.31％ 。

《村官》：這些債務的問題主要集中在哪里？

安文忠：主要有六塊，一是時空跨度大，累計時間長；二是負債面廣，債務量大；三是逾期債務多，債務回收難；四是負債結構雜，債務利息高；五是三角債務化解維艱；六是新增債務難以防范。

《村官》：造成這些債務的內在原因是什么？

安文忠：我認為農村經濟落后、農民收入增長緩慢，是鄉村債務出現和產生的內在因素。由于農民市場信息不靈、行政干預過多的矛盾仍然突出，產業結構調整進程緩慢。加上農業科技投入不高，農業產品沒有特色、缺少品牌，缺乏對農產品進行系統化的深加工，致使多年以來農民生產出來的東西賣不出價錢，農民個人的收入始終上不去，由此造成農戶稅費尾欠普遍。

《村官》：經常能聽到不少農村干部提到“舉債搞建設，貸款謀發展”，您認為是什么原因造成的？

安文忠：主要是財稅制度改革后，鄉鎮財政由過去的國家大包大攬變為鄉鎮包干的分稅制，鄉鎮財力所剩無幾，鄉村借債成為維系農村生產經營活動、興辦鄉村公共建設的基本手段。一些鄉村超越經濟發展水平和自身承受能力，興辦公共設施和公益事業，在財力不足、上級沒有撥款、集體沒有積累、攤派收不到位的情況下，只得通過貸款集資，從而形成大量債務。比如說20世紀80年代末至90年代中期，為了改善農村教學條件，對農村九年制義務教育實行硬性達標，而上級配套資金十分有限，大部分依靠鄉村兩級自籌，而籌資渠道主要是向農戶集資和向銀行借貸。因“普九”達標、危房改造形成的債務，在鄉村債務中所占比例較大，崆峒全區這一塊債務額達2160.67萬元，占債務總額的10.5％。

《村官》：我們注意到，除了舊有的債務之外，依然還有新的債務在產生，為什么會這樣？

安文忠：首先我要說明農村稅費改革在制止濫收費、減輕農民負擔的問題上起到了明顯作用。但在堵塞亂收費的同時，新的鄉村財務管理體制并沒有隨稅費改革的深入而一同建立起來。鄉村用來維持日常工作運轉的可用資金越來越少，而上級財政對農村的財政轉移支付主要用于貧困戶救助，且數額有限。要解決農業生產經營性的投資問題和應急公益事業建設，還得靠借債維系。

《村官》：崆峒區在化解鄉村債務中有哪些措施？

安文忠：措施有不少，包括拍賣、租賃閑置的校舍、政府舊址等固定資產；對鄉鎮企業采取出讓、變賣、租賃、承包等方式，盤活閑置資產，化解債務；發展集體經濟，促進鄉村還債能力等等。

《村官》：除此之外，崆峒區在化解鄉村債務的過程中還有特別的舉措嗎？

安文忠：建立專項償債基金。比如建立崆峒區償債基金，專門用于清償鄉鎮政府在基礎設施建設中形成的債務。區、鄉兩級財政每年按地方財政收入總額的2％和省上追加鄉鎮經費轉移支付的50％安排償債基金，專門用于清償已核定認可的鄉、村修建辦公設施形成的債務。收回支農周轉金，化解公益事業建設形成的債務。區財政投放到鄉鎮的支農周轉金全部留給鄉鎮，由鄉鎮組織清收，收回的資金進入償債基金，專門用于化解興辦鄉村企業形成的債務。在危改轉移支付中拿出資金，化解學校危房改造形成的債務。區上每年從中央危改轉移支付中拿出20%轉入償債基金，專門用于化解學校危房改造和九年義務教育達標形成的債務。在道路建設項目資金中統籌化解道路建設債務。鄉村道路建設轉移支付和交通局每年從道路建設項目統籌10％轉入償債基金，專門化解鄉村修建道路形成的債務。

甘肅省慶陽市現轄7縣1區，116個鄉鎮，1262個行政村。總面積2.7萬平方公里，總人口260萬人，其中農村人口占78.4%。截至2006年底，全市鄉村兩級債權合計14730萬元，其中鄉級4970萬元、每鄉平均42.84萬元，村級9760萬元、每村平均7.73萬元；債務合計103282萬元，其中鄉級59721萬元、每鄉平均514.84萬元，村級43561萬元、每村平均34.52萬元。先后擔任平涼市長、慶陽市委書記的黃選平對鄉村債務有自己的一番看法。

《村官》：您認為鄉村債務會帶來哪些負面影響？

黃選平：影響了農村經濟發展、干群關系、農民收入增長、農村公益事業的發展和農村稅費改革的成果。沉重的債務無法償還，債權人經常上門討債要錢，耗費基層組織和干部大量的精力和時間。

更重要的是鄉村債務問題是影響農村綜合改革順利推進的關鍵因素之一。由于農村稅費改革進一步規范了財政的收支和管理，鄉鎮財政面臨巨大的收支平衡壓力。之前，鄉村舉債的絕大部分，是稅改前農村基礎教育達標、發展鄉鎮企業、社會公益性事業投入和調整農業產業結構引起的，盡管這些債務并非農村稅改造成的，但是由于農村稅費改革形成的鄉鎮財政政策性缺口，收支結構及其預算管理的規范化約束，這些稅費改革前留下的債務問題就沒有消解的希望，債務成為規范鄉鎮財政的障礙，影響了農村綜合改革的順利推進。

《村官》：您對化解鄉村債務有什么建議？

黃選平：由于鄉村債務的成因多，數額大，情況復雜，政策性強，化解的難度大，困難多，需要做大量的工作。一方面需要黨委政府大力發展地方經濟，積極穩妥的化解鄉村債務；另一方面也需要上級在政策上對西部革命老區、貧困地區、少數民族地區給予傾斜支持。我認為要從六個方面來解決：一是發展集體經濟還債；二是盤活集體資產化債；三是劃轉核銷債務；四是強化管理杜絕新債發生；五是對鄉村組織應采取“多予、少取、放活”的方針；六是國家應出臺相關政策幫扶還債。建議中央加大轉移支付力度，重點向西部貧困地區傾斜。

特別是發展壯大農村集體經濟，加強地方財源建設，這是從根本上解決鄉村債務問題的治本之策。應充分挖掘本地資源優勢，大力發展地方特色經濟，形成“一鄉一業”、“一村一品”的開放型經濟新格局；大力發展農村二、三產業，積極實施小城鎮戰略，推進農村工業化進程，努力培植財源稅源，不斷壯大鄉村兩級集體經濟實力，增強還債能力；加大招商引資力度，充分利用外地資金發展當地經濟。建議對鄉村引進或興辦的各類招商引資或民營經濟項目，所形成的稅收留成部分，由縣級財政按一定比例返還鄉村，用于償還債務。

張軍，中國社會科學院研究員，作為農村經濟方面的研究人員，張軍曾走訪了甘肅、陜西兩省的一個區和一個縣共5個鄉鎮、8個村、45戶農戶對鄉村債務進行了調查。他認為：貧困地區鄉村債務的形成，與現行行政管理體制、財政運行體制和政治體制不能適應市場經濟體制有著很大的關系。因此，解決鄉村債務問題，也就需要從以上幾個方面入手，深化行政管理體制、財政運行體制和政治體制的改革。

《村官》：您認為應該從哪些方面解決鄉村債務問題？

張軍：我認為解決鄉村債務問題．需要從兩方面入手，一方面是防止產生新債務，另一方面是化解存量債務。

《村官》：怎樣防止產生新債務呢？

張軍：主要有四條路走。一是堅決杜絕在農村地區搞脫離財政能力的“三個工程”，也就是形象工程、政績工程和樣板工程。這“三個工程”與鄉村債務的形成有著密切的關聯。因此，在今后的農村公共產品建設中．必須堅決杜絕脫離農村需要和財政能力的“三個工程”建設。二是堅決杜絕資金不到位就進行工程建設和隨意擴大工程建設規模。工程資金不落實或者沒有到位就進行建設，是造成鄉鎮和村莊在工程建設項目上形成債務的原因。關于資金不落實和沒有到位情況下，形成債務的原因主要有兩種：第一是上級政府和有關部門答應給的工程項目建設資金，最后沒有兌現；第二是鄉鎮和村莊為了套取上級政府和有關部門的資金，先行開工建設，最后目的沒有達到。如果是前一種情況的話，上級政府和有關部門就應該兌現承諾或者落實原有的工程計劃，在工程開工前將應撥付的資金撥付到位，避免造成鄉鎮和村負債建設。如果是后一種情況的話．則要從制度上堅決給予禁止。三是在農村公共基礎設施建設項目上，堅決落實一事一議制度。農村公共產品建設上的“一事一議”．不僅可以使公共產品的建設，更符合農民的需要，也可以在制度上避免產生脫離實際需要的建設．更重要的是可以避免形成新的債務。四是完善“村財鄉管”和“鄉財縣管”制度。實行“村財鄉管”和鄉財縣管“的財務政策，可以嚴格財務支出和報帳制度，防止因個人主觀意愿出現違反財經支出紀律的現象，并將債務形成限制在可以掌控的范圍內。這種政策，在防止發生新的鄉村債務方面，將起到積極作用。

《村官》：那化解存量債務應該怎么辦？

張軍：從我們的調查看，隨著稅費改革的進行，鄉鎮和村莊新增債務的勢頭得到遏制。但是．巨大的存量債務擺在那里，已經嚴重影響到鄉鎮的日常工作。例如，我們調查的幾乎所有拖欠工程款的鄉鎮和村莊，都要用很多時間和精力來應付討債。因此，化解存量債務已是當前農村的一項重要工作。我們調查的部分鄉鎮，甚至把化解債務看成是一種政績。鄉鎮和村莊負債的原因比較復雜，因此在化解鄉鎮和村莊負債的問題上．首先要區分債務形成的原因，然后再按照不同層級政府所應當承擔的相應職能，比照債務來劃分債務消化的義務。

《村官》：您能具體的說說辦法嗎？

張軍：首先因農業稅尾欠形成的鄉鎮和村莊債務，不應由鄉鎮和村莊來負責消化。因農業稅尾欠形成的鄉鎮和村莊債務不僅數量大，而且根據現行政策，不允許再進行征繳。這樣一來，原先由鄉鎮政府和村集體經濟組織代為墊付的農業稅，就成了一項無法償還的債務。如果讓鄉鎮政府和村集體經濟組織來承擔，明顯存在不合理的因素。況且，貧困地區的鄉鎮和村莊也沒有這樣的償還能力。因農業稅尾欠引起的債務，我們認為應該由更高層級的地方政府與中央政府共同解決。首先應當重點解決向金融部門借貸來墊繳農業稅形成的債務，防止因利息的不斷增加使債務擴大和蔓延。其次應解決挪用干部工資墊繳農業稅形成的債務，以穩定農村干部隊伍，保證基層政府正常運轉。

其次因“普九”形成的債務也不應該由鄉鎮和村莊負責消化。普及九年義務教育，關系到民族素質的提高，因而是我國的一項基本國策。在我國整個教育體系層級中九年義務教育，應該屬于中央政府負責投入的范疇。但是，我們在稅費改革的進程中，則把發展農村義務教育的責任下放給了鄉鎮，以后又上收到縣一級政府。從目前農村義務教育的發展情況來看，縣一級政府也很難承提起發展義務教育的責任，沒有能力解決義務教育欠債的問題。因此，我們認為，中央政府應當擔當起發展義務教育的全部責任。農村義務教育發展中，尤其是在“普九”中形成的債務，其債務消化責任應全部或者大部分由中央政府來承擔。

再者上級政府承諾工程款沒到位形成的債務，由上級政府負責消化。農村公共產品建設過程中。因上級政府承諾的工程款沒到位所形成的債務，特別是曾經列入計劃的工程款沒有到位形成的債務。應主要由上級政府承擔消化責任。例如，在農村中小學校教學樓的建設過程中，很多債務都與上級政府承諾的工程款未能兌現有關。因此，這部分債務也不該由鄉鎮政府和村集體經濟組織來承擔。但是，在工程建設過程中，出現超標準和超計劃擴建形成的債務，就應當由鄉鎮政府和村莊來負責消化。

第四因生產和建設辦公場所形成的債務，可采取統籌消化的辦法。因生產投資形成的債務，應該由生產的投資方全權負責消化。對建辦公場所形成的債務，考慮到貧困地區財政能力較弱的原因。可采取以鄉鎮政府為主，上級政府甚至包括中央政府在內，多方統籌負責消化的辦法。中央政府可以建立支持不發達地區或者貧困地區鄉村政權建設基金，以專款專用的辦法，參與基層政權辦公場所建設債務的消化。但鄉鎮政府應承擔債務消化的主要責任。

最后農業綜合開發形成的債務，也應采取統籌消化責任的辦法。農業綜合開發屬于農業生產基礎設施建設范疇，應該是誰開發，誰建設，誰收益，由此形成的債務也應該由收益者，也就是我們說的農民來承擔。但是，考慮到農業綜合開發不僅僅是一個生產者收益的單純問題，它還與扶貧和國家糧食安全等重要內容有聯系。因此，我們認為，對貧困地區因農業綜合開發形成的債務，也應該由中央政府、地方政府、鄉鎮政府和農業生產者統籌消化。