誰能動部門的奶酪

陳　曉

從中央到地方，規范非稅收入都是當前財政改革的突破點。

但這一塊巨大的“奶酪”，卻不易觸動

2007年4月初，財政部發出通知，要求進一步核查各中央單位的非稅收入。

幾乎同時，江蘇省已經有了一份關于非稅收入改革的總結報告。報告中稱：今年第一季度，共收到有效繳款書28846份，涉及非稅收入12.78億。這一數字，是去年3月1日到年底以來納入預算的非稅收入的近3倍。

規范非稅收入，成為當前從中央到地方的財政改革重點。它的最終目標是將全部的非稅收入都收歸國庫，納入預算。

但從中央到江蘇，這一目標都遭遇了各部門對自曝家底的抵觸。

非稅收入“百川歸海”

所謂非稅收入，是指除稅收以外的政府收入，包括行政事業性收費、政府基金、罰沒收入、土地出讓金等。據報道，2004年中國非稅收入逾萬億元。

即使是江蘇這樣的富裕省份，非稅收入依然在地方財政版圖上有著重要的位置。省財政廳廳長包國新在一次會議上透露，“67個省級機關單位就有160多億的非稅收入，平均每個部門2.4億元左右。”

在江蘇全省范圍，非稅收入總量已從1996年的255億元增加到2005年的1107億元，占地方財政總收入的30%以上。而這些地方部門的自有資金一直游離于國庫之外。近年來江蘇省非稅收入真正繳入國庫、納入預算內的只占該資金總額的36%。

非稅收入的構成包括三部分，第一部分是財政預算內的非稅收入。江蘇省財政廳綜合處工作人員陳網英說，比如國有企業的上繳利潤、罰沒收入、基金收入等等。這是此次改革的重點，也是爭議最大的項目。作為全省收費行為的管理部門，江蘇省財政廳收費科以往的掌控范圍僅止于行政機關所有收費的政府基金，而“經營收入我們不好介入”。江蘇省財政廳收費科官員魏鳴說。

“經營收入”便是使用國有資產產生的收入，比如單位出租房屋、設備收取的租金。早在2006年底，財政部便計劃把這些收入一并納入財政體系，實行統一預算。但根據財政部綜合司官員透露，對于這部分收入的定性，在各部委進行摸底調查時分歧最多。

非稅收入的第二部分是預算外非稅收入，包括由國務院或財政部、國家發改委批準設立的行政事業性收費和基金，由省政府或省財政廳、物價局批準設立的行政事業性收費基金等等。

第三部分則是通常被詬病的制度外收入。這筆錢散落在地方各個部門的手中，完全游離于管理之外，“小金庫”一詞緣起于此。制度外收入是這次非稅收入改革要消除的對象。“改革的目的是將所有制度外收入納入財政管轄中。”魏鳴說。

家底難清的改革

地方政府預算外收入的多少，決定了當地政府對經濟發展的裁量權，也決定了地方部門的年終獎金、車房福利以及出差是住小旅館還是星級酒店等等。

江蘇省2005年的一份審計報告就顯示，在被審計的10多個部門中，3個部門及下屬單位設立賬外賬、“小金庫”共538.5萬元，主要用于彌補行政經費不足和發放職工福利。

因此，“財政部能否得到一份各部門如實填寫的非稅收入信息，是這次調查的一個難點。”國務院發展研究中心研究員倪紅日對媒體說。

實際上，非稅收入改革大幕剛啟，各部門對政府收縮財權的抵觸便已經顯現。

2007年4月初，財政部發布對中央各部委的非稅收入項目排查通知，距離上一次統計結束僅僅兩個多月。2006年底，財政部曾以急件的方式給中央各部委發了《關于調查清理中央單位非稅收入項目的通知》，并要求12月底前將調查數據上報財政部。

連出兩道急令，是“因為上一次的調查結果不太好”。財政部綜合司的官員對媒體透露，主要表現在項目數量偏少、非稅收入規模過少或項目性質有出入等。

同樣的問題在2006年初也曾在江蘇省出現過。當省財政廳為規范非稅收入進行部門調查時，幾乎所有試點單位都聲稱，他們的非稅收入寥寥可數。

江蘇省農林廳減負處的一位工作人員告訴記者：“和我們沒有關系。減負處的收費項目與非稅收入無關。”農林廳申報的非稅收入總額為200萬，但這和財稅專家掌握的情況相距甚遠。而在第一批進入改革試點名單的江蘇省科技廳，辦公室一位工作人員對記者否認了他們正在進行有關非稅收入的改革。

但對江蘇省財政廳來說，地方部門是否誠實申報了非稅收入，似乎并沒有對改革造成大的阻力。

進行至今，江蘇省的非稅收入改革更像一個技術化的過程：根據中央和江蘇省核定的規范編制一個項目庫，據此搭建起一個網絡，過濾掉地方政府的不合理收費項目，并將所有收到的費用直接匯入財政專戶。

收入的“票據”是改革的關鍵詞。江蘇省財政廳總結的改革箴言是：以票據為龍頭，實現“以票管收”。

“原來沒有票據信息。”陳網英說，“都是由單位手工開發票。”在改革前，雖然收支兩條線實行已久，但大部分單位都有自己的過渡性賬戶，這成為資金的滯留地，“小金庫”的來源。

“但現在票據管理在網上，通過網絡開出的收費票據，當天直達國庫或者省級財政專戶，10天內不去繳納收入，票據就會作廢。”陳網英說。

“非稅收入收繳系統”是另一個關鍵詞。由于此后江蘇省非稅收入開具發票都通過電腦進行，編碼就像收費項目的身份證，部門和單位在系統外擅自設立的收費項目無法編碼進庫。

如何扼制收費沖動

但作為一場財政收支體制改革的一個重要部分，絕不是一個電腦系統就能涵蓋全局那么簡單。

目前，“在非稅收入的管理上，我們的預算和收入依然是掛鉤的，收支沒有完全脫鉤。”江蘇省財政廳綜合處的陳網英說。在當地進行非稅收入改革的計劃中，進入財政專戶的非稅收入的支配權仍然在試點單位。這實質上還是沒有脫離“收支兩條線”的模式。

中國自1993年開始實行預算外資金“收支兩條線”管理，但已經有學者質疑這種收支管理是否延續著方向性的錯誤：在資金撥付方面，依然實行將非稅收入全額發還或差額返還給收費單位。

“無論哪一種返還方式，都不能改變誰收費誰使用的基本格局，收費多少與單位利益直接相關，無論是行政機關還是事業單位都有一種本能的沖動去多收費。”學者張光遠撰文說。

另一方面，雖然江蘇省暫時繞開了部門拒絕透露“家底”的難關，但如何在減少各部門自有收入的同時，還保證地方建設和政府部門的正常運營，卻是下一步改革繞不開的難題。

非稅收入改革的終極目標是：將所有非稅收入收歸國庫，消除預算內和預算外的差別。

此前有媒體報道，江蘇省將在2007年底完成財政收入的“大一統”——所有非稅收入都進入國庫。但該省財政廳綜合處的人員否認了這一說法，“國家對這一步改革目標的時間表是2010年。”

“非稅收入是地方政府要付出成本的，所以現階段完全收歸國庫不太現實。”江蘇省財政廳綜合處一位官員說。

“如果國家要規范預算外收入，勢必增加預算內投入。”根據張光遠的研究，成都市公安局實行“收支兩條線”管理和停止經營活動后，需要財政增加撥款59%。而在全國范圍內實行非稅收入完全收歸國庫，需要增加的財政撥款，更是一個難以估量的數字。