審計(jì)“天網(wǎng)”如何不漏？

黃　鐘

一位審計(jì)人員曾在一篇文章里算了一筆賬：據(jù)2004年的調(diào)查數(shù)據(jù)，全國(guó)審計(jì)系統(tǒng)大約有8萬(wàn)工作人員，其中審計(jì)署及其派出機(jī)構(gòu)大約為2500人。而在2005年，中央財(cái)政總收入為17249.79億元，占全國(guó)總財(cái)政收入的54.54％，中央財(cái)政總支出為20249.41億元，占全國(guó)財(cái)政總支出的60.07％。換句話說(shuō)，全國(guó)審計(jì)系統(tǒng)的8萬(wàn)人里，其中的3.1％人要負(fù)責(zé)審計(jì)全國(guó)財(cái)政總收入的54.54％、總支出的60.07％。從被審計(jì)單位數(shù)量上來(lái)看，全國(guó)大約有80萬(wàn)個(gè)，其中約有3萬(wàn)多個(gè)為中央及其所屬單位。

從這組數(shù)據(jù)來(lái)看，它給人的直觀印象是，我們的審計(jì)機(jī)關(guān)，尤其是審計(jì)署，擔(dān)子很重卻人手有限。其實(shí)問(wèn)題不這么簡(jiǎn)單。比如，審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)、審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)、審計(jì)人員的職業(yè)道德，等等，都可能影響審計(jì)工作的質(zhì)量和效率。但我這里想說(shuō)的，主要是制度層面的問(wèn)題。

就拿德國(guó)來(lái)說(shuō)，它目前是一個(gè)略比中國(guó)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，但它審計(jì)總署的直屬人員不到700人。盡管在疆域等方面，德國(guó)不能跟中國(guó)相提并論，但有一點(diǎn)是相通的，那就是任何國(guó)家都一樣，面對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)如此繁多的項(xiàng)目和活動(dòng)，國(guó)家的外部審計(jì)機(jī)構(gòu)是不可能一一加以審計(jì)的，也沒(méi)有必要把審計(jì)機(jī)關(guān)弄得巨無(wú)霸一樣。因此，外部審計(jì)實(shí)際上都是有選擇性的。

這樣一來(lái)，機(jī)制就至關(guān)重要了。因?yàn)樵诓煌沫h(huán)境和背景下，同樣的事情往往會(huì)產(chǎn)生截然不同的后果。比如在美國(guó)，審計(jì)總署也不可能對(duì)聯(lián)邦執(zhí)行機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目和活動(dòng)，一一進(jìn)行審計(jì)。每年依然有大量的項(xiàng)目和活動(dòng)會(huì)沒(méi)有被審計(jì)到。那么，這種“漏洞”是否會(huì)成為聯(lián)邦執(zhí)行機(jī)構(gòu)的空子呢?

美國(guó)會(huì)計(jì)總署在決定審計(jì)工作計(jì)劃時(shí)，會(huì)通過(guò)和國(guó)會(huì)各委員合成員、各委員會(huì)工作人員及個(gè)別議員磋商，來(lái)確定哪些是國(guó)會(huì)關(guān)注的問(wèn)題。同時(shí)，也認(rèn)真考慮各種聽(tīng)證會(huì)、國(guó)會(huì)辯論、委員會(huì)報(bào)告和個(gè)別議員的聲明等等。這時(shí)，國(guó)會(huì)委員會(huì)、議員、輿論和公眾的關(guān)注，等等，就形成了一條相互制約的鏈條，審計(jì)機(jī)關(guān)盯不過(guò)來(lái)，公眾還在盯著你呢，而且議員也在關(guān)注著呢。這樣一來(lái)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)不守規(guī)矩的風(fēng)險(xiǎn)就非常高了，因此執(zhí)行部門(mén)的內(nèi)部審計(jì)也就會(huì)因?yàn)殡y以糊弄而質(zhì)量相對(duì)較高，大體上可以說(shuō)是天網(wǎng)恢恢疏而不漏。

而在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況是：一、審計(jì)機(jī)關(guān)不可能有那么多的人力物力去審計(jì)每一個(gè)預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)；二、從審計(jì)機(jī)關(guān)自身來(lái)說(shuō)，由于考慮到部門(mén)之間的關(guān)系、審計(jì)人員的素質(zhì)等等因素，就可能出于對(duì)“審計(jì)風(fēng)”的控制，因?yàn)榕赂慑e(cuò)活，就會(huì)在容易引起分歧的問(wèn)題上多一事不如少一事。這樣一來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)中就有疏漏的可能；三、媒體目前對(duì)社會(huì)對(duì)財(cái)政的監(jiān)督制約還是很有限的，至少我們目前無(wú)法想像某省的日?qǐng)?bào)會(huì)刊登獨(dú)立調(diào)查出來(lái)的某個(gè)廳局的預(yù)算執(zhí)行情況，或者能夠?qū)徲?jì)廳所做的審計(jì)報(bào)告提供反證，進(jìn)行深入細(xì)致的質(zhì)疑。因此被疏漏掉的機(jī)關(guān)單位基本上不用害怕人民群眾的雪亮眼睛。

從目前的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，審計(jì)遵循的是一種封閉性很強(qiáng)的運(yùn)作模式。如果被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)做出的有關(guān)財(cái)政收支的審計(jì)決定不服，根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第四十八條的規(guī)定，只能提請(qǐng)審計(jì)機(jī)關(guān)的本級(jí)政府裁決，本級(jí)政府的裁決為最終決定。這樣一來(lái)，就避免了司法的介入和分歧的公開(kāi)化。這種將分歧內(nèi)部化的制度設(shè)計(jì)可以掩蓋矛盾，維持審計(jì)機(jī)關(guān)的“權(quán)威”和“積極性”。

對(duì)于審查結(jié)果，是否向社會(huì)公眾公開(kāi)，按照《審計(jì)機(jī)關(guān)公布審計(jì)結(jié)果準(zhǔn)則》第五條的規(guī)定，實(shí)行審批制度：“審計(jì)機(jī)關(guān)向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果，必須經(jīng)審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，涉及重大事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)本級(jí)人民政府同意。”并且該準(zhǔn)則第九條還要求，“審計(jì)機(jī)關(guān)向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果，應(yīng)當(dāng)依法保守國(guó)家秘密和被審計(jì)單位及相關(guān)單位的商業(yè)秘密，并充分考慮可能產(chǎn)生的社會(huì)影響。”本來(lái)，任何國(guó)家出于安全的考慮，都會(huì)有自己的保密情報(bào)資料需要禁止隨便公開(kāi)，可是由于缺乏相關(guān)的制度約束，這兩條規(guī)定很容易成為權(quán)力意志的工具，審計(jì)結(jié)果是否公開(kāi)，公開(kāi)到什么程度，取決于權(quán)力的意愿。因?yàn)樗^“涉及重大事項(xiàng)”也好，“國(guó)家秘密”“社會(huì)影響”也罷，都是可以伸縮自如的字眼。

不僅對(duì)于眼下的審計(jì)信息是這樣，就是審計(jì)檔案，照樣對(duì)公眾，包括人大代表，都是大門(mén)緊閉。

在這樣的現(xiàn)實(shí)環(huán)境里，我們的審計(jì)怎樣才能天網(wǎng)恢恢又疏又漏?這的確是一個(gè)值得深思的問(wèn)題。

(作者為北京社會(huì)經(jīng)濟(jì)科學(xué)研究所研究員)