政府信息，公開什么，不公開什么？

蕭　瀚

從條文本身看，它至少部分地實現了人們的期待，彰顯了中國建立透明政府和服務型政府的決心。

千呼萬喚之中，2007年4月24日，《政府信息公開條例》(下稱《條例》)終于靦腆亮相。多年來，人們期待這部《條例》承認人民足夠的知情權，如果僅僅從條文本身看，它至少部分地實現了人們的期待，彰顯了中國建立透明政府和服務型政府的決心。

《條例》共分五章(總則?公開的范圍?公開的方式和程序?監督和保障?附則)?三十八條，2008年5月1日開始實施。

總則第二條規定：“本條例所稱政府信息，是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄?保存的信息。”很清楚，《條例》所規定的信息公開不是一種憲政意義上全面的政府信息公開，而僅及行政信息的公開，這意味著立法部門的議事信息和適用法律部門的司法信息，即各級人大的議事信息和各級法院?檢察院的司法信息都不在《條例》規定的公開之列，至于其他一些在實際政治生活中其權力可能遠遠凌駕于政府之上的那些部門，它們行使權力的信息更是不公開的。因此，本文所要探討的信息公開問題都是在這第二條的基礎上進行。

《條例》第二章以列舉式詳細羅列了行政活動各個領域應當公開的信息范圍，可謂包羅萬象，應有盡有。但是第一章總則部分的第八條規定：“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全?公共安全?經濟安全和社會穩定。”從立法技術上講，這條規定對于上述信息公開范圍會產生重要影響，這種影響絕不是字面含義的，而是歷史與社會含義的，其重要性及其正負面的表現方式與深度，必然與全面的制度框架相關。幾乎在所有實施信息公開的國家，都會有類似的限制性條款，從立法目的來講，也是完全正當的。但是，人們擔心這條規定會不會成為缺乏信息公開傳統的各級政府規避法律的王牌借口?

任何一部法律的實施都不是僅僅靠著它的法條文字表面去完成，因此，要解答上述問題，需要對第八條可能產生的影響多角度?多視域地進行。

第八條與《條例》的命運

中國是一個行政主導型國家，議事機構和司法機構在國家政治生活中都尚未建立應有的地位。因此《條例》的公布這件事情本身足以說明當代中國法治進程中，執政者已經清晰地意識到行政主導的狀態應該有所改變。但是，畢竟國家政府生活的多樣性和大量事務的復雜性決定了，人民的知情權不是無邊界的，正如政府的權力不能無邊界一樣。任何一方的權力或者權利超過它們應有的邊界，雙方應有的均衡就會被打破，導致權力損害權利，或者權利損害了公共利益。

正是從這個意義上，我們需要了解《條例》在立法技術上如何保證第八條是可操作的，即保證上述權力與權利的均衡。《條例》第三十三條規定了權力與權利沖突時的重要解決途徑，其中第二款規定：“公民?法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”顯然，訴訟是解決此道的最后手段。但是這一條依然不能明確在執行第八條時，信息公開申請人如果不服行政機關的決定，行政機關將如何有效地執行此條規定，并且讓申請人心服口服。顯然，《條例》并沒有很好地考慮這個問題，它像中國其他的法律一樣，在涉及“國家安全?公共安全?經濟安全和社會穩定”這些大詞的時候，條文往往是空洞的，因為缺乏有效的程序性規范，或許這就是中國行政法學界孜孜以求制定《行政程序法》的原因之一。同時，這種法律規范的非程序化恰恰是造成權力損害權利，權利無從救濟的根本原因。

從上述分析，可以了解《條例》的第八條規定與整部《條例》缺乏程序性整合，這恐怕還需要具體的實施辦法來解決，而且如果將來的實施辦法對第八條的考慮缺乏足夠的程序性關注的話，依然不能解決上述矛盾。

第八條與政府的角色

任何一部法律的實施效果都不能僅僅從其本身來探討，而是要深入它的支援背景，深入它的制度環境，新出臺的《條例》亦自難例外。如前文所述，《條例》規定法定公開的信息內容限于行政行為的信息，因此，從強行政傳統中探尋其實施效果便是第一入手處。從《條例》第三條?第四條的規定中可以知道，各級政府的各級行政機構是信息公開的主導機構。這意味著信息公開的義務人在一定程度上也是權利人，雖然在《條例》的第三章和第四章都規定了信息公開的方式和程序，以及當信息公開權利人遇到障礙時也有一定的救濟手段。但除了司法救濟之外，其他的救濟手段依然是義務人自我約束的方式，這在強行政傳統的歷史慣性之下，到底能夠達到什么樣的效果是讓人疑慮的。

除了行政性的政府機構之外，以各級人大為主體的議事制度在當前國家事務中的作用力還有待提高，議事機構對行政行為的質詢力?監督能力還相當有限，因此對于行政行為的約束力，至少在當前狀態下十分有限。正是在這一條件下，行政信息的公開效果可能會有所折損也是當前執法的題中之意。

在所有的制約因素中，對行政部門最具約束力的本應是司法。但是由于司法改革處于瓶頸狀態，中國司法自身存在諸多問題，司法行政領域的大量問題無法理順，司法尚受制于許多非法律因素，因此，要求司法對行政行為具有多大的規制力，本身也很不現實。

另外，前文已經談到中國各級政府機構之外超政府權力的存在，成為政府行為最大的扭曲原因，在這樣的特殊結構中，行政信息公開到底在多大意義上能夠有效實施也是一個未知數。

正是政府制度最重要的各個分支領域中，權力的配置?制衡都是極不均衡的，整個制度的協調性都有待提高，因此，行政信息的公開在可預見的未來還有很長的路要走當無異議。

有待公民精神突破

《條例》實施的有效性還需要良好的社會環境支持，在目前的制度與社會環境下，要達到權力和權利的均衡狀態，一個很重要的因素是公民精神的成長水平。應該說，這十幾年來公民精神的成長相當迅速，制度狀態的調整在很大程度上也是公民精神在成長過程中促成的。因此，《條例》的實施效果與公民對行政信息的渴望以及為此而行動的強度與水平成正比，由于公民精神的成長慣性，在這一點上倒確實不需多加擔心。

作為上述情形的表現方式，《條例》的有效實施與大眾媒體之間的互動關系極為重要。在目前狀態下，由于公眾表達權在很大程度上還受制于諸多因素，例如，媒體的行政壟斷狀態使得公民與社會的知情權未能與行政機關在權利及其救濟層面上，獲得權力與權利的均衡，或者干脆說，只要媒體的行政管制現狀不變，公民與社會的知情權就不可能真正實現——類似第八條的其他許多法律條文都會成為媒體的“達摩克利斯之劍”。

行政信息的公開是一種具有準確性?權威性?滯后性和靜態的呈現，而媒體對各類信息的披露則相應地具有即時性?動態性和討論性，有時還有修正性。因此，人民唯有有權同時獲得官方和市場化媒體的信息時，其辨別力和信息的準確力才能提高。任何單向的信息渠道都會使社會陷于蒙蔽之中。源于《條例》的行政信息與市場化媒體信息相互之間，存在一個良性的競爭與互校功能，這種功能使得任何單方的渠道都不具有壟斷性地位，于是《條例》第八條的官方解釋與民間理解就會在兩種信息渠道中交匯，并且逐步獲得共識，既能夠相互競爭又能夠和平共處，這正是保證信息透明?公正?真實的源泉。

結語：前路尚可期待

無論如何，《條例》頒布這件事本身就是一個進步。至少在防止行政濫權的制度中又增加了一條重要途徑，至于許多問題的解決，還需要時間和耐心，需要朝野雙方共同的良性合作與努力，萬一《條例》第八條成為某些地方政府領導手中“玩物”時更得如此。

我們應當相信，前方的道路是可期待的。

(作者為中國政法大學學者)