長寧模式：難事不出門

梅瓔迪

長寧區所有9街1鎮全部設立專業化調解機構，采用政府出資購買服務的方式，免費面向社區人民，構筑起民間調解疑難糾紛的第一道堅固屏障。

"小事不出居村，大事不出街鎮，難事不出長寧"，2003年起長寧區領全市之首，率先改革人民調解制度，設立居村委?街鎮?區三級調解網絡，使這一延續半個多世紀的中國特色的調解制度在新時期又被賦予了新的活力和新的生命。

三級網絡

"10萬人民調解員，辦不好一件動遷案"。坊間流傳的這句戲謔雖有言過夸大之嫌，但卻折射出當下人民調解的尷尬處境。過去，一個樓組長?居委衛生干部都可能是人民調解員，在"熟人社會"的石庫門弄堂里"買老爺叔一個面子"就能解決的鄰里糾紛，放至今時今日，在面對內容更為多樣復雜的各類民間糾紛時，不具有專業素養?不專職從業的人民調解員就顯得捉襟見肘。

2003年長寧區司法局對全區進行了一次摸底調查，結果之糟糕令人吃驚。街鎮調解人員年流動率在30%以上，身兼數職的高達89%，學歷大多只有初高中。長寧區司法局張謝定副局長決定試點當時各類矛盾糾紛集中的江蘇路街道，設立全國首家街鎮專業化人民調解工作室，由全國模范調解員李琴任負責人。"工作室調解糾紛取得令人刮目的績效，政府每年用于購買服務的資金也在上升。"長寧區司法局基層科科長趙明霞說，今年政府準備購買服務的資金已經上升到17萬元。

"找律師?上法院，贏了官司也輸盡了人情。"人民調解員深知社區基層矛盾的解決，依托法理辦事是基礎，更上一層的是合情合理的調解，情與法的相輔相成是和諧社會的主要構成。"拆遷矛盾?物業矛盾，很多現代社會的矛盾交織在一起，在沒有出現專業人民調解機構前，政府有相當一部分精力被民間糾紛牽制，沒有精力去發展主線。"張謝定說，工作室成立后，街道馬上就從這種困境中解脫出來，把更大的力氣花在了發展上。通過1年試點，成效馬上就出現了。2004年，人民調解工作室模式快速向全區其他街鎮鋪開，至2006年長寧區所有9街1鎮全部設立專業化調解機構，采用政府出資購買服務的方式，免費面向社區人民，構筑起民間調解疑難糾紛的第一道堅固屏障。

化解糾紛的最后底線是法律，一旦進入訴訟程序，鄰里關系將徹底破裂。為此，長寧區在法院再一次為糾紛雙方設立防線，尋找最后和解的機會。2003年6月6日長寧區在法院設立了全國第一家專業化人民調解機構---區聯合人民調解委員會窗口，向起訴至法院的當事人征詢暫緩立案，申請調解，調解不成由法院審查立案。對于屬于第一次起訴的離婚案件?小額債務?家庭鄰里間的損害賠償等7類糾紛在征得當事人同意后，暫不予立案，施行調解。人民調解窗口建立至2006年年底，共調解處理各類糾紛3343件，調解成功3110件，成功率達到93%。

"訴訟前置"

社會對糾紛解決機構的基本要求是有公信力?權威性，其裁決結果應得到國家認可。然而長久以來人民調解是否具有法律效力一直存在爭議。傳統模式下的人民調解僅憑口頭約定，在尚未構建誠信社會階段，大量"反水"和拒不執行情況挑釁著人民調解的權威。

"為改革人民調解制度，使調解協議書具備法律效力的進程奮斗了好多年。"張謝定說，2002年9月，最高人民法院和司法部相繼出臺《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》和《人民調解工作若干規定》，明確人民調解協議具有民事合同性質和效力，促進了人民調解和民事訴訟兩項制度的有機銜接。在簽訂協議書后一方如反悔，法院審理就將針對調解協議書內容，不再額外進行重復調查。這一制度的確立推動了人民調解在新時期質的飛躍，發揮更大的作用，并將成為化解各種糾紛的首選方式。

長寧區在將人民調解制度推向縱深的同時，對現行法律法規也提出了突破和修改的要求。在我國民訴法中，民間糾紛部分沒有制定"人民調解訴訟前置"程序。即便在區法院設立的區聯調委人民調解窗口，都必須征求當事雙方自愿才可進行調解。然而縱觀西方訴訟制度相對完備的國家，都設立了"訴訟前置"程序，用法律形式規定某些領域的案件必須經過前置調解，只有在調解不成的前提下才可進入訴訟程序。張謝定提出，我國法律可以在涉及婚姻家庭等領域的糾紛中設置"人民調解訴訟前置"，不僅對于糾紛的解決起到柔性化解作用，而且對于節約國家司法資源都大有裨益，應該是今后法律修訂的一個發展方向。