行政區劃改革重在限權

《東北地區振興規劃》已獲得國務院的正式批復。《規劃》中有一點比較引人注目：“在有條件的地區推行省直管縣。”對此，國務院振興東北辦副主任宋曉梧說，這個問題在有些省現在還在做試點，全面的計劃目前還要通過試點逐步來探索。

應當說，目前的地級市在法律上沒有名分，在財政上過多抽取各縣資源集中于城區建設，弊端多多。因而、弱化以至廢除目前的地級市，乃是各界的共識。在目前的政府體制改革方案中，“省直管縣”被視為行政架構上尋找改革的一個突破口，“十一五規劃”就已經提出，“有條件的省進行省直管縣試點”。過去幾年來，浙江、山東、福建、湖北、廣東等多個省份紛紛規劃出臺了以“省管縣”財政體制為主要內容的“強縣擴權”措施。尤其是浙江在這方面取得很大進展。

但是，憲法上根本沒有位置的地級市卻頑強地演化為一級行政管理實體，這一事實說明了，在目前的政府架構中存在著一股強大的力量，這種力量要求在省與縣之間必須設立一個中間行政管理實體，從而支持著地級市的存在。如果不能夠有效地弱化這股支持力量，那么，改革就未必能夠順利推進；即使有所推進，也難保不會走回頭路。

支撐地級市存在的這種力量來自何處?來自目前的政府間關系的基本結構。中國的政府間關系是按照自上而下的原則構造的，包括省在內的各級政府都是上級政府為了便于進行自上而下的資源動員與行政管理而設立的。下級政府的主要工作就是執行上級政府的法律和政策，其所獲得的資源也主要用于這一目的。

而上級政府對下級政府的控制力是有限度的，這依上級政府控制下扭政府的事務之多寡而有所不同。如果上級政府感覺其控制力不從心，就會傾向于設立自己的派出機構，分擔自己的控制權。因此，明清時代，就有“道”這一級行政轄區，上個世紀50年代以后也自然地有行暑、地級市這一建制。在省管理縣的很多事務的情況下，縣對于省政府來說就太多了，因此，省就必須設立派出機構。而這種派出機構很自然地具有永久化的趨向，它變成一級很正規的地級市建制，在90年代強化行政對經濟活動的控制的背景下，乃是很自然的一個結果。

今天，這個政府層級的弊端被人們有所認識。但是，其根源，其實并不在于這一級政府，而在于省政府自上而下地管理著縣，且管理了太多事務。如果要使強權擴縣不走回頭路，那么，關鍵就在于省能不能減少對縣內事務的管理。

由此看來，目前的“省管縣”改革可能并不充分。它更多地只涉及財政問題，就是在財政收支劃分、預算資金調度、財政年終結算等方面，由省直接分配下達到縣，縣財政和市本級財政一樣直接同省財政掛鉤。而執行上級政府法律、政策的責任，卻并不是由省直接對縣，依然通過地級市來執行。這樣，地級市那里就會出現財政權力與行政管理責任之間的錯位，地級市自然就有一種恢復自己支配縣財政的動力。

假定徹底廢除地級市，但目前省政府對縣政府的管理權力并無實質性變化，那么，隨著省直接管理縣的大規模鋪開，省政府很快就會發現，由省直接管理縣，乃是一種超出自己能力的制度安排。此時，難保不會出現地級市又被恢復的可能。

因此，地級市之強弱或存廢問題，關鍵不是多設一個層級還是少設一個層級更合理，而是涉及各級政府的權力分配問題，或者更準確地說，涉及政府間關系構造的基本原理問題，涉及政府與社會、市場的關系問題。

確實，在絕大多數國家，包括美國、俄羅斯這樣的大國，地方行政層級僅有二三級。但是，這些大國之所以僅靠兩三級行政建制就可以正常運轉，是因為，較高級政府所管理的事務的范圍比較小，大量事務由社會、市場來解決；整個政府體系是自下而上構造的，至少是平行構造的，每一級政府各自獨立地承擔著一些事務的管理，而不存在十分嚴格的上下級關系。在地方層面上，全部或部分政府是自治的，至少，下級政府享有十分巨大的自治權，而不是將其主要資源用于執行上級政府布置的工作。在這種情況下，一個州即使同時管轄上百個市，也沒有管不過來的難題。

在目前強權擴縣的改革中，人們可能忽視了這一點。減少行政管理層級的前提是減少上級政府管理下級政府的事務的權力范圍，賦予下級政府更大自治權，以及從根本上收縮政府管理社會、經濟事務的權力。如果不進行這方面的改革，單純進行行政區劃改革，可能效果不佳，也不可能順利進行下去。