北京市城鄉社會保障統籌發展的思路

　　近年來，北京市積極探索建立健全農村社會保障體系，初步形成了以農村社會養老保險、新型合作醫療為重點的農村社會保險體系和以最低生活保障為重點的農村社會救助體系，有力地促進了社會和諧與農村經濟社會發展。
　　
　　一、北京市農村社會保障體系建設的進展
　　
　　（一）農村社會養老保險覆蓋范圍逐步擴大
　　北京市農村社會養老保險始于1987年，1992年全面鋪開。按照城鄉統籌發展的要求，2003年在大興和通州兩區開展農村養老保險制度改革試點。2005年頒布《北京市農村社會養老保險制度建設指導意見》，主要內容包括：一是面向就業年齡內的全部農業人口，建立政府引導、農民自愿參加，以個人賬戶為主，具有待遇調整機制的積累式養老保險制度。二是資金籌集實行“個人負擔、集體補助、財政補貼”，人均財政補貼50—70元，記入個人賬戶。截止2005年底，13個郊區縣全部建立了農保制度，累計參保人數為38萬人，占農村勞動力總數的25%；領取養老金1.8萬人，占已參保人數的4.7%，平均月領取100元。
　　
　　（二）新型農村合作醫療取得重要進展
　　北京市從2002年開始建立新型農村合作醫療制度，目前全市13個郊區縣已全面鋪開，進展良好。截止2006年10月，308萬農業人口中有261萬人參加“新農合”，參合率達到85%。2005年，“新農合”總籌資額達到2.9億元，人均109元；資金支出2.78億元，共報銷140萬人次，受益率（報銷人次/參合人數）為54%。
　　
　　（三）農村社會救助體系覆蓋全部農民
　　北京市從2002年開始建立農村最低生活保障制度。截止2005年底，全市共有4.2萬戶、7.8萬名農村低收入人員享受了最低生活保障。低保標準由各區縣根據當地生活水平和財政能力自行制定，從970元到2880元不等。目前，北京市已初步建立起以最低生活保障為基礎，醫療、住房、教育等專項救助相配套，災害救助、臨時救助、應急救助為補充的農村社會救助體系，在一定程度上保障了農村困難群眾的基本生活。
　　
　　（四）被征地農民社會保障問題逐步得到解決
　　2004年，北京市頒布《建設征地補償安置辦法》（市政府148號令），廢止1993年實施的市政府16號令，規定了“逢征必轉、逢轉必保”的原則。建設征地農轉居人員全部納入城鎮職工社會保險統籌范圍，其補繳社會保險所需費用全部由征地補償費提供，并享有與城鎮居民同等的促進就業優惠政策。
　　為解決148號令實施前近6萬名征地轉工自謀職業人員參加社會保險的歷史遺留問題，市政府出臺專門政策，允許這部分人群通過補繳社會保險費獲得退休后的基本養老和基本醫療保險待遇，補繳資金由市、區縣財政和個人按4∶4∶2的比例共同承擔。2005年基本解決了這一群體的問題。
　　
　　二、北京市農村社會保障體系存在的主要問題
　　
　　（一）農村社會保障仍是整個社會保障體系中的薄弱環節
　　一是基本社會保障的城鄉差別過大。截止2005年底，北京市城鎮基本養老、基本醫療保險覆蓋城鎮職工的比例分別達到91%和90.6%，而“十五”期間，參加農村社會養老保險的農民僅增加6萬人，覆蓋率僅為25%。從待遇水平看，城鄉參保人員的待遇較為懸殊。城鎮職工月人均養老金已達1200多元，農保人員平均只有100元。城鎮基本醫療的人均籌資水平為1280元，而“新農合”人均籌資水平僅為130元。
　　二是城鄉社會保障體系不銜接，阻礙各類農村居民參保。基于現行制度設計，已從事二三產業的農民參加城鎮社會保障，保險關系不能轉移，不能得到全部保險權益。如北京市170萬農村勞動力中，60%以上在二三產業就業，其中相當一部分人在比較穩定的企業工作。雖然企業也按照農民工養老保險要求繳納了相關費用，然而按現行政策，他們退休后只能一次性領取主要由個人賬戶資金組成的基本養老金，社會統籌費用多數補充了城鎮統籌基金，致使參保農民的利益受損。
　　
　　（二）農村社會養老保險制度可持續發展困難重重
　　一是多數農民收入較低，制約其繳費能力。按照現行參保辦法，農民30歲開始參保，若60歲時要領取300元養老金，必須每年繳納1020元，連續繳納30年。雖然2005年農民人均純收入達到7860元，具備了建立農村養老保險的條件，但很多農民收入在平均數以下，如果扣除生活消費支出后，其可支配收入有限。尤其40歲以上的群體參保困難更大，他們的子女教育開支較大，而他們參保繳費時間短，繳費標準高，成為參保的弱勢群體。
　　二是政府補貼額度有限，農民參保積極性不高。按照現行補貼辦法，市、區縣兩級財政每年給每個參保農民的補貼為50—70元，而北京遠郊區縣大部分集體經濟組織實力較弱，補助能力有限。根據通州區等地的調查，許多農民認為，由于政府補貼和集體補助較少，目前的繳費機制基本等同于“自己吃自己”，還不如自己存銀行，參保積極性受到限制。此外，農村養老保險沒有社會統籌基金，缺乏社會保險資金的共濟。
　　
　　（三）新型農村合作醫療還需進一步完善
　　一是籌資水平和報銷比例較低。目前，農民人均籌資水平為130元，報銷比例為30%，農民自負比例偏大，醫療負擔較重。“新農合”報銷范圍主要針對大病，對門診費和確診住院前的檢查費報銷較少，住院費的報銷門檻較高。
　　二是“新農合”基金管理成為難題。對于規模日益增大的合作醫療基金，如果不能有效控制定點醫療機構的服務和醫藥費用，可能會造成基金透支；但如果控制過緊，報銷比例偏低，則可能造成資金沉淀，農民得不到合理的報銷。
　　三是“新農合”工作機構不健全。隨著參合農民增加，“新農合”管理業務量持續上升，而北京市、區、鄉鎮三級指導和服務監督機構尚未建立，很多工作由衛生部門工作人員兼管，管理機構和專職隊伍不健全。
　　
　　（四）被征地農民社會保障政策尚不完善
　　一是允許被征地農民通過補繳社會保險費加入城鎮社會保障，這是補償安置農民的進步。但是，這種“土地換社保”模式的缺陷是農民依然沒有分享到土地增值收益，政府沒有在土地出讓金中為農民加入城鎮社會保障安排專門資金，因此，農民以按照農業用途補償的征地補償費標準加入“城保”，保障水平較低。
　　二是北京市《建設征地補償安置辦法》確定“逢征必轉”，解決了今后少量土地無法承擔大量農業人口生存和保障的難題，但確定轉居人員存在操作難問題。
　　此外，在農村社會救助體系方面，農村低保的水平比較低，區域差距太大（如最高的海淀區每年2888元，而最低的密云縣只有970元），農村低保標準沒有隨北京市整體經濟發展而增長。農村專項救助的綜合解困效應也不明顯。
　　
　　三、關于統籌城鄉社會保障發展，加快建設與經濟社會發展水平相適應的農村社會保障體系的建議
　　
　　（一）確立城鄉社會保障統籌發展的思路
　　當前，北京市農業產值占全市GDP比重已降至2%以下，農業人口占總人口的比重不到20%。隨著工業化、城鎮化和農村產業化進程，農民群體出現大規模職業分化，170萬農村勞動力中，只有不到40%的農民在繼續從事農業勞動。根據發達國家的經驗，從農業產值、城市化率、人均GDP、財政收入等指標看，北京都具備了城鄉社會保障體系統籌發展的條件。
　　因此，要根據北京市經濟社會發展的整體水平、保障對象的不同需要，統籌謀劃城鄉社會保障制度，按照“低水平、廣覆蓋、應保盡保”、“一個體系、兩個模式、留有通道、逐步接軌”的原則，逐步形成框架相對統一、待遇大致相當、體現社會公平、覆蓋全體農民的農村社會保障體系，使農民“貧有所扶，困有所幫，病有所醫，老有所養”。
　　
　　（二）分類指導，統籌發展農村社會養老保險體系
　　一是繼續以被征地農民和失地未轉居農民為切入點，將其納入城鎮社會保障體系。按照《北京市建設征地補償安置辦法》，細化實施辦法，落實被征地農民轉居政策，逐步解決歷史遺留的農轉居人員社會保障問題。
　　二是調整現行城鄉養老保險政策，把農村各類企業及其從業人員，尤其是已經簽訂勞動合同、穩定就業的本市戶籍農民工，納入城鎮職工基本養老保險體系。為減輕企業負擔和增強經濟活力，可以參照上海“鎮保”經驗，采取調節繳費基數的過渡辦法（如按照全市職工平均工資的60%），強化企業的繳費責任。
　　三是將從事農業生產的農民納入農村社會養老保險體系。由于這部分農民數量不大，政府有能力加大對這一群體參保的支持力度，由各級財政根據農民繳費的一定比例進行補貼，增強農村養老保險制度的吸引力，鼓勵農民參保。
　　四是建立農村無保障老年人基本生活保障制度。可以考慮把目前農村60歲以上無保障老人納入這一制度，每月給予一定的老年基本生活保障金，資金由市財政籌集，解決這個群體的養老問題。
　　
　　（三）進一步完善農村新型合作醫療和農村社會救助制度
　　一是繼續完善新型農村合作醫療制度。各級財政進一步加大投入，市財政要增加對經濟實力較弱區縣的轉移支付。農民要按照人均純收入的一定比例出資，逐步提高新型合作醫療的籌資和保障水平。在各區縣建立合作醫療風險基金，逐步降低報銷起付線，提高醫藥費報銷比例和封頂線，提高參保農民的受益面。
　　二是進一步完善農村最低生活保障制度，逐步擴大覆蓋面，縮小城鄉低保享受標準差距，改善農村貧困人口生活質量。建立城鄉一體化的重大疾病救助制度，繼續完善住房救助等其他專項救助，切實發揮綜合解困效應。
　　
　　（四）進一步加大政府投入，支持農村社會保障體系建設
　　農村社會保障體系建設是“工業反哺農業、城市支持農村”的重要領域。2006年，北京市對新農村建設的資金支持已達到100億元，主要投向農村基礎設施和公共服務設施建設，今后，要在繼續增加財政投入總量的同時，調整和完善投入結構，設立專項資金，支持農村社會保障體系建設。要按照加大土地出讓金用于農村的比例的要求，從土地出讓金中劃出專門資金用于支持農村社會保障體系建設。