十屆全國人大代表和全國政協委員關于農民工社會保障議（提）案綜述（下）

　　二、2007年：聚焦農民工養老保險關系的接續與可轉移
　　
　　在2007年召開的十屆全國人大、政協五次會議上，溫家寶總理指出，2004年政府提出用三年時間基本解決建設領域歷史上拖欠工程款和農民工工資的問題，這項工作基本完成。在部署2007年的工作任務時，溫總理強調，要加強社會保障體系建設。首先，要加快建立適合農民工特點的社會保障制度，重點推進農民工工傷保險和大病醫療保障工作。其次，抓緊研究制定社會保險關系跨地區轉移接續辦法。第三，進一步擴大社會保險覆蓋面，特別要做好外資、私營等非公有制企業和城鎮靈活就業人員的參保工作[7]?？梢钥闯?，政府對于解決農民工問題的思路越來越清晰了。在政府工作報告的鼓舞下，代表委員們關注農民工社會保障問題的熱情與勢頭不減。大家從各自不同的視角，圍繞著農民工養老保險制度繼續建言獻策。
　　早在2006年“兩會”重慶團的全國人大代表對農民工社會保障問題做了專題調研。該調研表明，重慶市參加職工基本養老保險的農民工僅5萬多人，占在重慶市內就業農民工總數的1.7%左右。根據此項調查，2006年，重慶絕大部分建筑、化工和裝備制造企業均未為農民工辦理養老保險，僅有少數民營企業為單位中擔任重要職務的農民工或業務骨干購買了養老保險[8]。這個調研報告是全國人大代表在《國務院關于解決農民工問題的若干意見》發布后首次做的專項調研。值得注意的是，這項調研關于“重慶農民工養老保險參保率不足2%”的結論與勞動社會保障部此前調查得到的全國農民工參保率不足40%的結論有較大差距。
　　全國政協委員王翔提交的《關于進一步修改補充和完善農民工參加“社?！庇嘘P法規的提案》指出，雖然農民工最關心的是社保，最直接、最迫切需要解決的也是社保，但是在現實中農民工都不愿意“參?！?，或者是參保后又紛紛退保。其原因在于目前我國社會保險基金大多數實行地市級或縣級統籌，由此帶來的養老保險金關系不能異地轉移、醫療保險參保人不能異地就醫的弊端，導致農民工不愿意“參?！?。要解決農民工參加社保問題，是構建社會主義和諧社會的迫切要求，關鍵要解決好企業之間、城市之間社保如何銜接的問題。
　　另一位全國政協委員龔建明提交的《關于推進我國農民工養老保險制度建設的建議》指出，我國目前城鎮職工養老保險，在計算年限、繳費辦法和待遇享受等方面，都是依據城鎮正規就業情況而定的，對農民工這種特殊人群，存在制度缺陷和不合理性?，F階段推行的養老保險基金區域統籌與農民工跨省區流動存在尖銳矛盾，農民工調換工作崗位后沒有辦法轉移養老保險關系，即使個別的能轉移，但是費時費錢費精力，農民工很難真正得到老有所養。為此，他建議在全國實行統一的養老保險繳費比例，同時調整現行養老保險轉移只轉個人賬戶基金的做法為既轉移個人賬戶基金又轉移統籌基金，以解決統籌基金不轉移造成的省與省之間的養老保險統籌矛盾以及部分省統籌基金繳費比例低造成的統籌基金轉移額少的矛盾，從根本上解決農民工輸出大省在今后農民工返鄉養老時的“窮幫富”問題。同時，個人繳費比例給予農民工優惠[9]。
　　關于農民工社會保障問題，從制度設計的角度看，存在的主要問題是：首先，農民工養老保險金不能隨人轉移，保險關系接續難。農民工跨省區流動比例非常高，而社會養老保險實行的是區域統籌，跨省區流動后很難轉移養老保險關系，因而只有選擇退保。其次，連續繳費15年的門檻難以跨越。參加社會養老保險連續繳費15年后方可享受養老待遇的規定，由于農民工務工時斷時續，又不斷變換地點，所以就只有不斷地參保、退保、再參、再退，到最后，絕大多數人可能仍然無法邁過15年這道檻。對農民工來說，與其這樣，不如退保，或者干脆不參保。第三，養老保險制度模式選擇問題，即是否同樣實行城鎮職工基本養老保險的統賬結合模式，或者是采取部分積累式養老保險還是完全積累式的養老保險。
　　對以上問題，全國政協委員陳萬志建議，應該將養老保險分成兩個部分，一部分由全國統籌，農民工和全體職工共同參加，保率較低，定義為“基本社保”。對農民工只要求參加這部分社保，保率較低，具有全國范圍的流動性。而對原已參加社保的城市職工，則要求在參加基本社保的基礎上再參加“附加社?！?，保費率相當于工資的20%左右，繳費總額基本與現在的繳費比率持平，這樣可以使城里職工參加社保的水平與原來基本持平。全國政協委員王翔建議應在《社會保險法》中明確規定：“建立社會保險流動合理機制，讓農民工不因換地方、換企業時出現保險失效”。比如，在養老保險中可以規定，無論農民工在哪個地區、哪個企業，工作干多久，只要他及時足額、交納了社保，交納的“保齡”可連續計算，只要滿了15年，就可享受養老保險。只有這樣，農民工無論走到哪里，在哪里干活，在哪里繳費，都在社會保險的保障覆蓋之內，都能享受社會主義制度的優越性，享受社會主義大家庭的溫暖和人文關懷。
　　全國人大代表孫潔在向大會提交的《關于探索建立適合農民工特點的養老保險制度的建議》中提出，“建立單一個人賬戶，不搞統賬結合的模式”。同時要求建立了個人賬戶的農民工不允許退保[10]。應該以“低費率、廣覆蓋、可轉移”為目標，實行全國統一政策、分級管理的農民工養老保險制度，保證農民工老有所養。該建議進一步提出，建立個人賬戶要按照農民工的身份證號碼實現一人一戶，該賬戶存額只能用于養老，不能提前支取，也不能退保。個人賬戶金額用完后，停止養老金支付，轉入農村低保。而對于回鄉務農的農民工，可繼續在原籍所在地參加新型農村社會養老保險，待本人達到最低領養老金年齡、經本人申請經辦管理部門批準的，也可將農民養老保險個人賬戶積累額并入本人在原籍的新型農村社會養老保險。全國政協委員栗震亞也持有相同觀點[11]。對此，鄭功成代表提出了不同看法。鄭功成代表認為，農民工融入城市的前提是制度的統一。其中的難點是流動會導致農民工權益不斷受損[12]。他認為農民工分為三類：已經市民化的農民工、農閑時出來打工但立足農民的農民工和流動性農民工。由此，應該分類分層保障農民工權益而不是建立個人賬戶的方式[13]。如果僅僅單獨為農民工建立一套個人賬戶，其實還是計劃經濟時代按照城鄉分割的思維方式并把農民工視為另類考慮的取向，它看起來是在保護農民工，實際上卻是在繼續強化將他們排除在城市化進程之外，實踐中也必然會損害他們的利益。他也認為允許退保的養老保險制度是沒有意義的養老保險制度[14]。
　　
　　三、關于農民工社會保障制度的構建
　　
　　鄭功成代表作為學者早在2001年就提出分類分層構建農民工社會保障制度的觀點[15]。他認為，工傷保險是所有農民工都需要的，這一保險因為完全由雇主承擔繳費義務亦不構成農民工的負擔，從而是需要急切推進的保障項目；其次是針對農民工建立相應的特殊社會救助制度，即在農民工遭遇突發性的天災人禍時能夠給以緊急救援，避免農民工遇到困境時絕望；再次是考慮建立相應的疾病醫療保障機制，解決農民工的疾病風險等；最后是建立相應的養老保險制度。在條件成熟時可以將不同制度并軌，最終向一元化的公平制度安排邁進。這就是分類分層解決農民工的社會保障。而勞動保障部社會保障研究所所長華迎放表示，農民工工傷保險和大病醫療保障目前在政策層面已經沒有任何障礙，需要進一步推進的是農民工養老保險。農民工養老保險所面臨的最大難題是保險關系如何轉移的問題。現行的制度要求繳費夠一定年限才能享受養老待遇，而且由于統籌層次不同，很難跨地區轉移接續，這些與農民工的流動性形成了鮮明的對比。這與代表委員們在實際調研后對問題的思考和判斷相吻合。
　　
　　筆者認為，從農民工目前的現實需求和生存狀況看，他們最急需的是工傷保險和醫療保險，在有關政策已經出臺的情況下，如何盡快而有效地將他們納入到城鎮職工工傷保險和醫療保險體系中來，增強企業或用人單位的社會責任，以及提高企業為農民工負擔工傷保險和醫療保險費的積極性，是目前最迫切的問題，也是需要我們重點思考的問題。2004年1月1日開始實施的《工傷保險條例》將農民工全部納入了工傷保險的范圍，而工傷保險也是目前唯一對農民工沒有制度和政策障礙的保障項目。盡管如此，農民工參保率卻并不高，而工傷事故仍很頻繁。這說明一些勞動行政部門監管不力，形同虛設。有關調查顯示，在一些工傷案件中，沒有一個案件中農民工曾見到過安全監督部門的工作人員到工廠或工地進行勞動安全檢查。同時，勞動者已經發生工傷向安全生產管理部門舉報的，也被拒之門外。這些均意味著工傷維權有著一個復雜而漫長的流程和難以承擔的成本。在養老保險方面，由于缺乏農民工參加養老保險的強制性規定，企業為了逃避責任，降低成本，往往不與農民工簽訂正式勞動合同，不愿為農民工投保。而目前國家對農民工參加養老保險立法規范不夠明朗，即使企業不為農民工投保，也不會受到強制性懲罰。
　　從農民工的處境看，欠薪、社會保障缺失和勞動關系失范仍是當前農民工問題的焦點、重點和難點，是迫切需要解決的三個主要問題，而農民工缺乏應有的政治權益保護以及話語權的缺失是這一問題的根本。這些因素是導致欠薪問題屢禁不止的重要原因，也是目前工傷保險和大病醫療保障在政策層面已沒有任何障礙的情況下農民工依然享受不到應有社會保障待遇的重要原因。盡管作為國家最高權力機關和最高議政機構的“兩會”代表委員提出了內容如此豐富的議（提）和建議案，但國家在農民工社會保障方面出臺的全國性政策措施比較少，地方政府從各地實際情況出發制訂了一些政策措施，用來保障農民工的基本生活條件。但從總體情況看，五年來在農民工的生存狀況和權益維護方面并沒有實質性的改善。對農民工社會保障問題持續關注的陳萬志委員表示，盡管有答復稱“正在研究”、“逐步解決”，但他認為這兩年來并沒有很大的進展。前不久曝光的山西“黑磚窯”事件作為農民工問題的一個極端表現有其歷史必然性。這表明農民工的欠薪問題并沒有完全解決，至少長效機制并沒有建立起來，規范勞動關系的形勢依舊嚴峻，而農民工的社會保障權益維護似乎還更為遙遠。
　　
　　注釋：
　　[1]由于十屆全國人大五次會議上的代表提案和建議案尚未完全整理出來，故本文作者對十屆全國人大五次會議上的代表委員議（提）案和建議案的資料掌握有欠完整。
　　[2]鄭功成、黃黎若蓮：《中國農民工問題：理論判斷與政策思路》，載《中國人民大學學報》2006年第6期。
　　[3]《盡快實現社保全國統籌》，2004年12月9日《成都日報》。
　　[4]孫潔：《關注農民工和失地農民的社會保障》，中國人大網2005年3月12日。
　　[5][6]《“兩會”代表獻計：社保如何惠及流動人口》，2006年3月6日《檢察日報》。
　　[7] 2007年3月5日 溫家寶總理在十屆全國人大五次會議上所作的《政府工作報告》。
　　[8]全國人大常委會辦公廳：《2006年全國人大代表專題調研報告》，2006年11月。
　　[9]《政協委員呼吁推進農民工養老保險制度建設》，2007年3月5日《長沙晚報》。
　　[10]《人大代表：農民工養老保險不應搞“統賬結合”》， 2007年3月8日《第一財經日報》。
　　[11]栗震亞：《建立適合農民工的養老保險》，新華網2007年3月3日。
　　[12]鄭功成、黃犁若蓮：《中國農民工問題：理論判斷與政策思路》，載《中國人民大學學報》2006年第8期。
　　[13][14]《農民工社保：“兩會”代表意見待統一》，載2007年3月9日《第一財經日報》。
　　[15]鄭功成：《分類分層保障農民工的權益》，2001年11月29日《經濟日報》。
　　[16]鄭功成：《農民工的權益與社會保障》，載《中國黨政干部論壇》2002年第8期。
　?。ㄗ髡呦凳畬萌珖舜蟠?、北京對外經濟貿易大學保險系副教授）