新時(shí)期城市農(nóng)民工選舉權(quán)保障問題探析

　　農(nóng)民工是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期出現(xiàn)的一個(gè)非常龐大群體，在和諧社會(huì)建設(shè)中具有舉足輕重的地位。據(jù)國(guó)務(wù)院近日發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)民工調(diào)研報(bào)告》顯示，我國(guó)有1.2億左右的農(nóng)民外出務(wù)工，而且每年呈600萬(wàn)的趨勢(shì)增長(zhǎng)。這樣一個(gè)越來(lái)越龐大的社會(huì)群體如果游離于政治生活之外，他們的利益訴求得不到回應(yīng)和保障，必然會(huì)給城市的管理和社會(huì)的穩(wěn)定帶來(lái)不可忽視的影響。因此，我們不能不關(guān)心城市農(nóng)民工的政治生活，其中他們參加選舉的權(quán)利能否得以實(shí)現(xiàn)就顯得尤為重要。
　　
　　一、城市農(nóng)民工選舉權(quán)利之現(xiàn)狀
　　
　　普遍享有、平等地行使選舉權(quán)是衡量一國(guó)民主化程度的重要標(biāo)志之一，是人民主權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要條件，也是現(xiàn)代民主政治的基礎(chǔ)。我國(guó)憲法、選舉法以及地方組織法對(duì)每一個(gè)具有選舉權(quán)利的公民都給予規(guī)定和保護(hù)，但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口流動(dòng)愈加頻繁，尤其是在城市流動(dòng)的農(nóng)民工，他們的選舉權(quán)利正日益被邊緣化，這一群體的選舉權(quán)現(xiàn)狀不容樂觀。
　　（一）城市農(nóng)民工參與戶籍地的選舉比例低
　　據(jù)徐增陽(yáng)和黃輝祥兩位學(xué)者對(duì)湖北省武漢市農(nóng)民工政治參與狀況的調(diào)查顯示，沒有參加最近一次村委會(huì)選舉的農(nóng)民工高達(dá)79.5%，參加的只占19.3%。即使參加選舉的農(nóng)民工中也有很大一部分是通過(guò)委投或函投的方式參加，親自參加的也只是其中的52.4%[1]。另?yè)?jù)鄭傳貴先生對(duì)江西省南昌市的調(diào)查顯示，只有15%的農(nóng)民工自外出打工后參加過(guò)村委會(huì)選舉，沒有參加的就占81.5%[2]。村委會(huì)選舉是村民自治的前提和基礎(chǔ)，是農(nóng)民政治參與的重要形式。但是農(nóng)民工外出打工大多為了養(yǎng)家糊口，并且在外生活多年，他們出于經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、利益關(guān)聯(lián)性的考慮以及對(duì)選舉程序設(shè)計(jì)的質(zhì)疑，往往不得不放棄在戶籍地的選舉權(quán)利。
　　（二）農(nóng)民工被拒于城市選舉之門外
　　城市是農(nóng)民工的生活和工作地，與農(nóng)民工的切身利益息息相關(guān)。武漢市的農(nóng)民工調(diào)查表明，69.3%的農(nóng)民工認(rèn)為應(yīng)該參加城市管理，然而在現(xiàn)實(shí)生活中，他們的這一訴求往往受到諸種制約。據(jù)各省關(guān)于《縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表選舉實(shí)施細(xì)則》來(lái)看，一般都明文規(guī)定：外來(lái)人口在戶口所在地參加選舉。雖然也有對(duì)實(shí)際上已經(jīng)遷居外地的選民在取得選民資格證明后可以在現(xiàn)居住地的選區(qū)參加選舉，但是我國(guó)選舉技術(shù)的困難和代表名額分配上沒有考慮流動(dòng)人口，所以農(nóng)民工很難獲得在現(xiàn)居住地的選舉權(quán)利。另外，城市居民也排斥甚至拒絕農(nóng)民工參加當(dāng)?shù)氐倪x舉，因?yàn)樵诓辉黾用~的前提下允許外來(lái)人口在當(dāng)?shù)貐⑴c選舉，對(duì)本地戶籍人口的民主權(quán)利就是一種侵犯。
　　由此可見，農(nóng)民工既無(wú)法在戶口所在地實(shí)現(xiàn)選舉權(quán)，也不能在現(xiàn)居住地參加選舉，他們無(wú)疑成為政治參與的“體制性邊緣人”。
　　
　　二、城市農(nóng)民工選舉權(quán)缺失的原因分析
　　
　　（一）戶籍制度的限制，選舉法規(guī)的空缺
　　按照現(xiàn)行的選舉法及相關(guān)法規(guī)規(guī)定，縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表在選區(qū)劃分、選民登記方式、代表名額分配上主要是以戶籍為基本依據(jù)的。原則上農(nóng)民工是不能參與所居住社區(qū)的選舉，而只能回原戶口所在地參加選舉。但是農(nóng)民工要回鄉(xiāng)參加選舉的成本過(guò)高，而且鄉(xiāng)村的選舉與自身利益關(guān)聯(lián)性也不大。要他們花上千元甚至幾千元回去參加一次與自己利益關(guān)系不大的鄉(xiāng)村選舉，農(nóng)民工往往會(huì)望而卻步。農(nóng)民工中大多數(shù)人在城市生活多年，也是其中一分子，更希望能融入城市群體中并參與城市管理，進(jìn)而選出能充分表達(dá)自身利益訴求、維護(hù)自身利益的代表。但是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下形成的對(duì)農(nóng)民的歧視、對(duì)外來(lái)人口的抵觸心理以及在城市選舉操作上種種實(shí)踐困難等原因，農(nóng)民工在城市也無(wú)法實(shí)現(xiàn)他們理應(yīng)擁有的選舉權(quán)。戶籍體制的束縛、選舉法規(guī)的空缺，無(wú)形中給農(nóng)民工設(shè)置了一道難以逾越的屏障。廢除戶籍差別、改革和完善現(xiàn)行的選舉制度，使農(nóng)民工享有在其居住地的選舉權(quán)利，就成了當(dāng)前亟待解決的重要課題。
　　（二）農(nóng)民工利益代表組織的缺乏
　　公民參與政治往往借助于一定的組織載體，通過(guò)組織載體可以把各個(gè)利益主體在公共問題上模糊不清的意志和行為轉(zhuǎn)化為明確的共同組織意志和集體行動(dòng)，從而影響政府決策或其他公共管理活動(dòng)[3]。然而，由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行限制性民間組織管理政策，導(dǎo)致社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的組織化程度不高，并且發(fā)展極不平衡。政府出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的考慮，在民間組織管理上一直實(shí)行嚴(yán)格的控制，如要成立新社團(tuán)，一般要求有活動(dòng)資金、固定場(chǎng)所和工作人員等條件方能獲得業(yè)務(wù)主管部門的批準(zhǔn)。對(duì)于缺少社會(huì)資源、收入甚微的農(nóng)民工而言，要符合以上條件成立代表自身利益的團(tuán)體組織幾乎是不可能的。沒有一個(gè)正式組織，農(nóng)民工人數(shù)雖多但不構(gòu)成勢(shì)眾，無(wú)法依靠正式的組織來(lái)維護(hù)自身的利益。當(dāng)農(nóng)民工遇到自己無(wú)法解決的問題時(shí)，往往尋求于“同（老）鄉(xiāng)會(huì)”如此一般的非正式組織。雖然這些組織對(duì)農(nóng)民工的利益也起到一定的保護(hù)作用，但無(wú)法替代正式組織的政治功能、法律功能以及社會(huì)地位功能所發(fā)揮的作用。
　　（三）農(nóng)民工政治效能感比較弱，影響其參與選舉活動(dòng)的積極性
　　政治效能感指的是公民對(duì)自己政治參與行為影響力的主觀評(píng)價(jià)。農(nóng)民工大多認(rèn)為自己的投票行為作用不大，其效能感很低。其主要原因在于：一是只從短期的選舉成本考慮，卻沒有意識(shí)到自己選舉出來(lái)的代表對(duì)于維護(hù)自己的合法權(quán)益和解決自己的社會(huì)保障問題、工資問題以及其子女的教育問題的重要性；二是農(nóng)民工認(rèn)為代表們并不替自己說(shuō)話，發(fā)揮不了作用，覺得選了也白選，選誰(shuí)都一樣；三是對(duì)選舉程序的公正性、民主性產(chǎn)生質(zhì)疑，認(rèn)為既然上面早已內(nèi)定好了人選，自己微不足道的一票根本起不了作用。在政治領(lǐng)域，人們的選舉行為的的確確是一種利益行為。整個(gè)選舉制度和代議制度都是建立在一種利益基礎(chǔ)之上的，公民參與選舉，從根本上說(shuō)都是為了某種利益的[4]。當(dāng)農(nóng)民工認(rèn)為自己的行為起不到預(yù)期的作用或不能給自己帶來(lái)大于所付成本的更大利益時(shí)，他們的選舉態(tài)度往往是消極的。
　　
　　三、保障城市農(nóng)民工選舉權(quán)利的對(duì)策思考
　　
　　農(nóng)民工政治參與主要是通過(guò)參加選舉活動(dòng)這一途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因此，保障城市農(nóng)民工的選舉權(quán)利是當(dāng)前迫切需要解決的社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題。筆者認(rèn)為，應(yīng)從這幾個(gè)方面著手：
　　（一）改革和完善戶籍制度，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工選舉權(quán)利掃清體制性障礙
　　我國(guó)的戶籍制度在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)早期工業(yè)化建設(shè)發(fā)揮著重要的作用。但是在人口流動(dòng)頻繁的今天，戶籍制度給流動(dòng)著的農(nóng)民工帶來(lái)了許多困難。當(dāng)前，農(nóng)民工的選舉權(quán)被邊緣化，使他們處于國(guó)家政治生活的“真空地帶”。“某種法律和制度，不管它如何有效率和有條理，只要它不正義，就必須加以改造或廢除。”[5]沒有農(nóng)民工這一龐大群體的政治參與，社會(huì)主義民主也只是一種假民主，那么公平正義也就無(wú)法得到根本體現(xiàn)，和諧社會(huì)的目標(biāo)更不可能實(shí)現(xiàn)。要將這一群體納入政治生活和參與社會(huì)管理，推動(dòng)社會(huì)主義民主政治，就必須給予他們的選舉權(quán)利以制度上的保障，改革現(xiàn)行戶籍制度，弱化戶籍制度的政治功能，促進(jìn)農(nóng)民工市民化，讓他們享有與城市居民平等參與城市社區(qū)選舉和人大代表選舉的權(quán)利。我們可以借鑒戶籍制度比較成熟的國(guó)家在這方面的經(jīng)驗(yàn)。例如，英國(guó)法律規(guī)定，在某一地區(qū)或選區(qū)內(nèi)居住三個(gè)月以上時(shí)間（法國(guó)、比利時(shí)是六個(gè)月，美國(guó)是一年），你就是當(dāng)?shù)氐倪x民而不管你的原籍在哪里。
　　（二）設(shè)立選舉登記機(jī)構(gòu)，采取自動(dòng)登記與自愿登記、網(wǎng)絡(luò)登記與手工登記相結(jié)合的登記模式
　　選民登記是選舉活動(dòng)的基礎(chǔ)，它關(guān)系到公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)的確認(rèn)或剝奪。改革開放后，農(nóng)民的大規(guī)模流動(dòng)給選舉工作增加了許多困難，要耗費(fèi)大量的人力、物力去確認(rèn)選民身份。這些大量的登記工作必須由常設(shè)的機(jī)構(gòu)來(lái)做。選民登記機(jī)構(gòu)根據(jù)戶籍管理資料自動(dòng)登記選民，同時(shí)強(qiáng)調(diào)選民應(yīng)主動(dòng)到選舉機(jī)構(gòu)去辦理登記手續(xù)、領(lǐng)取選民證。有條件的地方可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行登記、查詢和公布選民名單。對(duì)于長(zhǎng)期在外并表示不參加戶籍所在地選舉的農(nóng)民工，戶籍地應(yīng)不予登記，但是可以為其出具選民資格證明并告知其應(yīng)參加現(xiàn)居住地的選舉。只有把選民資格審查、選民登記工作做好了，選區(qū)劃分和代表名額才能更加科學(xué)與合理。
　　（三）增加選舉的競(jìng)爭(zhēng)性規(guī)定，提高城市農(nóng)民工參與選舉的積極性
　　雖然我國(guó)選舉法規(guī)定實(shí)行差額選舉，但往往實(shí)際差額不大。一些地方選舉為了保證政黨和組織提名的候選人當(dāng)選，有意識(shí)地把可能性很低的人選確定為正式候選人作陪襯。這樣選舉就缺少了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，沒有候選人的平等競(jìng)爭(zhēng)，選民無(wú)法選出能代表并維護(hù)自己利益的代表，他們的積極性就會(huì)受挫。這也是農(nóng)民工選舉態(tài)度冷漠的原因之一。因此，要提高農(nóng)民工參加選舉的積極性，必須允許農(nóng)民工自己的代表或代表農(nóng)民工利益的候選人參加選舉，讓農(nóng)民工也選出表達(dá)和維護(hù)自己利益訴求的代表。
　　
　　注釋：
　　[1]徐增陽(yáng)、黃輝祥：《武漢市農(nóng)民工政治參與狀況調(diào)查》，載《戰(zhàn)略與管理》2002年第6期。
　　[2]鄭傳貴：《流動(dòng)人口政治參與邊緣性的社會(huì)學(xué)研究》，載《南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第7期。
　　[3]邵德興：《當(dāng)前城市外來(lái)人口政治參與的若干難點(diǎn)分析》，載《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》2004年第4期。
　　[4]蔡定劍：《中國(guó)選舉狀況報(bào)告》，法律出版社2002年版，第242頁(yè)。
　　[5]羅爾斯著：《正義論》，何懷宏等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1998年版，第1頁(yè)。
　　參考文獻(xiàn)：
　　[1]艾麗穎、孟擁國(guó)：《淺析農(nóng)民工在城市中政治參與的現(xiàn)狀》，載《湖南科技學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第1期。
　　[2]李東、 劉偉：《流動(dòng)人口的選舉權(quán)分析》，載《西北人口》2004年第3期。
　　[3]任中平、劉剛：《論構(gòu)建和諧社會(huì)進(jìn)程中的農(nóng)民工政治參與——不可忽視的“四家問題”》，載《云南社會(huì)科學(xué)》2006年第2期。
　　
　　（作者單位：廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院）