關于地方人大財政預算監督實效的思考

　　一、基本概念
　　
　　財政預算可以定義為政府有計劃地獲得和使用的公共資源。財政預算是國家分配集中性財政資金的重要工具，是國家調節、調控、管理社會和經濟的重要杠桿。在現代社會中，預算是政府實現政策目標最重要的工具，預算不僅是政府的財政計劃，而且是一個將人民的意愿和資源轉化為政府政策行動、促進政府政策目標實現的強有力工具，它具有三大基本功能和五個特征。三大功能是：資金配置、經濟穩定和再分配。五個特征：一是法律性。國家預算的形成和執行結果，都要經過權力機關的批準，具有法律效力。二是集中性。政府預算的規模、來源、去向、收支結構比例和平衡，由政府按照生產的水平和政治經濟形式的需要統籌安排。三是綜合性。政府預算收支既反映了上級與下級之間的縱向分配關系，也反映了與部門以及企業事業單位之間的橫向分配關系。四是指令性。為確保政府重點建設，確保政府重大決策的實現，協調地區經濟比例關系，預算作為指令性計劃非常必要。五是公開性。國家預算以及執行情況必須采取一定的形式公之于眾，讓人民群眾了解財政收支情況，并置于人民群眾的監督之中。
　　正是基于預算具有這樣重要的功能和特征，我國現行憲法和法律明確規定并賦予了各級人民代表大會及其常務委員會對本級政府的預算實行管理和監督的職權。所謂地方人大預算審查監督是指縣級以上地方各級人大及其常委會，按照憲法和法律關于審查和批準本行政區域內的預算以及執行情況報告的決定，對本級政府財政預算、決算進行審查、批準和預算執行全過程的監督。監督法將聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況列為一個專章作了規定。從監督法的規定可以看出，行使財政監督權的主要方式是審議預算執行情況。具體內容有：審查和批準決算、聽取和審議預算的執行情況報告、審查和批準預算調整方案及重要預算項目之間調減等內容。
　　
　　二、主要問題
　　
　　1. 預算內容比較粗泛。在實踐中，地方政府報給本級人民代表大會審查的財政預算草案基本上延續過去計劃經濟體制下形成的預算草案模式。預算草案是按功能和類別預算進行編制的，過于簡單、籠統，類、款、項、目四級預算科目沒有落實或很不具體，常常“只報大賬不報小賬”，只報告類級預算不報告項級預算，收入和支出都只列大類，少數列到款，預算建設性撥款只有總數沒有項目，而且部門預算也沒列入預算編制。嚴格地說，這種預算草案只能算是一個預算框架或目錄，導致人大代表審議預算時“外行看不懂，內行搞不清”。2007年3月，一位參加十屆全國人大五次會議的廣東代表坦言，他參加的五次全國人民代表大會從來沒有聽到哪位代表在審議國家預算編制報告時發言，原因除了一些代表專業知識欠缺外，與國家預算編制報告不清楚有很大關系。
　　2. 預算編制不夠公開。政府的收入來自納稅人，納稅人理所應當有權知道政府支出情況。但實際情況是，預算是怎么編制的，資金都用到了什么地方，不說人民群眾不清楚，就連作為管理國家事務主體的權力機關也并不清楚。甚至有的政府在預算草案上印有“機密”二字，發不到人大代表手中，導致審批預算不見預算，而是審批預算編制報告。由此可見，政府預算報告的公開性還十分不夠。
　　3. 預算執行比較隨意。有的政府部門任意調劑不同預算課目之間的資金，有的預算資金任意超支挪用，有的將預算內資金變為預算外資金。據統計，2005年國家對20個省的審計調查表明，本級預算編報數僅僅為中央實際補助數的44.5%。這說明，地方財政對中央稅收返還和補助收入預算報表不完整。
　　4. 預算范圍不夠全面。政府向人大常委會報告預算執行情況時，往往只報預算內資金收支情況，而不報預算超收收入使用情況和預算外資金收支情況。這就使很大一部分資金流于人大的監督之外。據了解，有些地方置于人大監督之外的資金遠遠大于監督內的資金。
　　5. 預算報告不夠規范。政府向人民代表大會報告財政預算和報告預算執行情況和決算報告的時間不明確，有的地方政府甚至只向代表大會作財政工作報告，沒有財政預算草案報告。
　　
　　三、幾點措施
　　
　　措施之一：亮化預算重點。監督法第二十條規定，常務委員會聽取的國民經濟和社會發展計劃執行情況報告、預算執行情況報告和審計工作報告及審議意見，人民政府對審議意見研究處理情況或者執行決議情況的報告，向本級人民代表大會代表通報并向社會公布。這就是說，預算監督應該向人民群眾公開，亮化預算監督的內容。監督法第十八條規定，常務委員會對決算草案和預算執行情況報告應重點審查預算收支平衡情況、重點支出的安排和資金到位情況、預算超收收入的安排和使用情況、部門預算制度建立和執行情況、向下級財政轉移支付情況、本級人民代表大會關于批準預算決議的執行情況。同時，監督法還規定縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會還應重點審查上級財政補助資金的安排和使用情況。審議重點預算時，有幾個技術問題必須掌握：第一，各級預算應當做到收支平衡。這是預算法的規定，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。預算收支是否平衡主要看是否存在虛假平衡。虛假平衡的表現形式主要是“財政掛賬”，也就是將當年收不抵支的差額接轉到下一年，該支付的不按時支付，該退付的不按時退付，從而減少或者隱瞞了當年發生的收不抵支金額。第二，預算安排要符合法律法規的要求。預算法、教育法、農業法、科學技術進步法、民族區域自治法等都有一些專門的規定，預算安排不能違反這些法律規定。
　　措施之二：細化預算項目。細化預算就是從過去的預算報告到類，細化到款甚至到項。按照預算法確定的我國預算組織體系，地方各級政府預算由本級各部門的預算組成，各部門預算由本部門所屬各單位預算組成。部門預算是一個部門根據國家法律和政策規定為履行其職能，經依法編制、匯總、審核后形成的，涵蓋本部門全部收支活動的綜合財政收支計劃，建立部門預算制度是細化預算的重要步驟。
　　措施之三：寬化審查監督。寬化審查監督的內容主要是指除了審查預算內資金收支情況，還要審查監督預算超收收支使用情況、預算外資金收支情況、政府性資金收支情況和政府投資項目收支情況。這樣，就把財政全部資金的收支情況都納入了監督范圍。《深圳市政府投資項目管理條例》規定，政府投資項目計劃編制完畢，市政府應當提請市人民代表大會審查批準。一經批準不得擅自變更，項目預算不得超過已批準的項目總投資，超過項目總投資20%、金額在5000萬元以上的，市政府應當提市人大常委會審查批準。
　　措施之四：強化監督審議。堅持不批不支的原則，凡是未經人大及其常委會審批的項目資金均不得使用，更不能先使用后報告，切實加大對預算具體項目的監督力度。據了解，全國有10個省的監督條例規定，各級人大常委會組成人員，在召開常委會會議期間，可以依照法定程序對預算、決算中的有關問題提出詢問或質詢。有12個省規定，人大常委會有權就預算、決算中的重大事項組織特定問題調查。有10個省的監督條例規定，對實施違法行為的由有關機關對負有直接責任的主管人員和其他責任人員給予行政處分。人大常委會還要借助審計力量審查政府預算。人大常委會需要審計政府預算時，應該由人大預算工作委員會牽頭，借用政府審計部門的力量組成專門的人大預算審計小組，對政府的預算進行審計。人大預算審計小組在完成人大預算審計任務期間接受人大常委會的領導，政府不得干預人大預算審計小組的工作。
　　措施之五：硬化預算調整。預算一經人大審查批準后就具有約束力，政府應當嚴格執行。但是，預算是對未來一定時期內相關工作的預期安排，在執行過程中，難免出現客觀形勢發生變化，導致預算難以繼續執行或者繼續執行會造成嚴重后果的情況。在這種情況下，可不可以政府先變更，然后再向人大常委會報告呢？答案是否定的。如果不經審查批準就可變更，將使人大批準的預算失去嚴肅性；如果還要經過人大審查批準，就要召開臨時會議，十分不便。為此，地方組織法規定，縣級以上地方各級人大常委會，根據本級政府的建議，決定對本行政區域內的預算進行變更。這就是說，地方組織法將調整預算的權力交給了人大常委會。這既體現了經人大批準的預算的嚴肅性，又體現了特殊情況下，由人大常委會批準預算的靈活性。因此，監督法第十七條規定，預算經人民代表大會批準后，在執行過程中需要做部分調整的，縣級以上地方各級人民政府應當將調整方案提請本級人大常委會審查和批準。至于本級政府提前多長時間向本級人大常委會提出變更部分預算方案，可根據實際情況規定。
　　（作者系重慶市人大常委會辦公廳副主任）