強化預算審查監督的探索和思考

　　審查和批準財政預算并監督其執行情況，是各級人大及其常委會的重要職權。近年來，天水市人大常委會在強化對財政預算審查監督方面進行了一些有益的探索，也取得了一定的成效。
　　
　　一、基本做法
　　
　　一是整章立制，規范程序。自1995年《預算法》頒布實施以來，我們嚴格依照法律規定，緊密結合天水市實際，不斷深化對財政預算的審查監督。特別是國家實施西部大開發戰略后，我們搶抓中央和省上執行穩健的財政政策、拉動經濟增長的歷史機遇，加大對財政預算審查監督的力度，在全省率先出臺了《天水市人大常委會預算審批監督暫行辦法》，涉及預算編制的初步審查、預算執行的監督、預算調整的審查和批準、決算的審查和批準、法律責任、附則等內容，具有較強的針對性和可操作性，使財政預算的審查監督基本上步入了規范化、制度化的軌道。《監督法》頒布實施后，我們召集財政、審計等部門的相關人員逐條進行學習討論，擬于2007年下半年對這一暫行辦法進行全面修訂，以適應《監督法》對新時期人大預算審查監督工作提出的新的更高的要求。
　　二是提前介入，強化初審。每年的人代會上，政府提交的預算草案和財政報告關系到全市經濟社會發展大局，備受社會各界關注。為了確保審議質量，我們著重抓了會前、會中、會后三個環節。會前，將預算審查監督的關口前移，通過深入實際，調查研究，走訪部分一級預算單位和重點納稅戶，特別是農業、教育、科技、社保等重點部門，詳細了解上年的財政預算執行情況，分析上年度執行中存在的困難和問題，征詢對當年預算安排的意見和建議，并梳理匯總后反饋財政部門，供其在編制預算時參考。會中，作為大會計劃預算審查委員會的辦事機構，對財政部門提交的預算草案，嚴格把關，認真初審。審查預算草案是否貫徹遵循《預算法》，體現了量入為出、收支平衡、不列赤字的原則；審查財政收入預算是否積極穩妥，收入的增長是否與全市生產總值的增長幅度相適應；審查支出預算是否體現了“一要吃飯，二要建設，三要科學發展”的原則，在保證國家機關工作人員工資按時足額發放和國家機器正常運轉的前提下，科技、教育、農業、社保等重點支出是否以適度比例穩定增長等。會后，及時跟蹤督辦代表們提出的有關財政方面的議案、意見和建議，力求件件有著落，事事有回復。《監督法》頒行以后，我們著重從審查內容和時限要求上進一步規范決算審批程序。在審查內容上，緊緊圍繞《監督法》第十八條所規定的6個方面來進行，從而初步掌握了財政資金使用流向的基本脈絡。在時限要求上，嚴格遵循20天、10天、7天的法律規定，為有效初審決算草案、進一步提高常委會審議質量奠定了基礎。
　　三是突出重點，加大力度。近年來，天水市預算外資金增長較快，總量逐年擴大，如何管理好用好這筆龐大的資金，已成為社會關注、群眾關心的一大熱點。事實證明，預算外資金是一把“雙刃劍”，如果監督使用得當，將有利于推行綜合財政預算，增強政府宏觀調控財力的能力，否則，極易形成國家預算內收入有所流失、政府公共分配秩序紊亂、部門單位之間苦樂不均、不正之風和腐敗現象滋生蔓延的“黑洞”。針對前幾年天水市預算外資金規模較大、管理不盡規范、專戶儲存率低、一些部門單位坐收坐支現象時有發生的狀況，我們會同財政、審計等部門的相關人員，前往全國預算外資金管理先進地區進行了實地考察學習，然后，連續三年對《預算法》和《甘肅省預算外資金管理條例》的實施情況進行了執法檢查，并對全市預算外資金收入管理工作情況進行了專項審議。市政府落實人大的審議意見，出臺了《天水市預算外資金管理辦法》，并組建了天水市非稅收入管理局，從制度和組織上保證了預算外資金管理的健康有序。
　　四是招賢納才，集思廣益。人大財經工作覆蓋面廣，涉及經濟領域的方方面面，而對財政預算的審查監督，政策性強，專業要求高，受人力不足、知識結構等因素的制約，在相當長的一段時間內，人大及其常委會對財政預算的審查監督往往程序性的要求多，實質性的內容少，監督工作不完全到位。《監督法》頒布實施后，我們已著手面向社會聘請一些具有較高法律政策水平、熟悉財政工作、議政水平較高的市人大代表、高等院校專家學者、社會中介機構或者有關經濟部門的專業人士，組建市人大常委會財經工作委員會經濟專家咨詢組，通過定期不定期地開展活動，充分挖掘人才資源，為進一步加強對財政預算的審查監督提供全面客觀精準的專業咨詢建議。
　　
　　二、主要問題
　　
　　一是預算草案編制粗略，透明度低，已成為制約監督實效的瓶頸因素。地方財政部門預算草案科目只列到“類”一級，沒有“款”、“項”、“目”的具體內容；有的地方預算內容雖稍細一些，但也只到“款”級科目，沒有具體的“項”和“目”。面對這些龐大的分類數字，“外行看不懂，內行說不清”，既看不出每筆收入來源是否合理、可靠，也看不出重大建設項目有多少，審查這些支出能否產生相應的經濟效益和社會效益。由于預算草案比較粗略，人大代表很難對其進行實質性的審查和提出針對性的具體意見，人大對預算的審批只能限于收支總額的審批。
　　二是預算編制滯后于預算年度起始時間，造成預算先執行、后編制、再審批的局面，影響了預算的嚴肅性和權威性。我國法律對各級人代會召開的時間沒有明確規定，對預算年度的起始日期規定為1月1日。按照慣例，全國人代會一般在3月召開，甘肅省人代會一般在1月或2月召開，其他各級人代會召開的時間一般都在3月以后，從而造成每年年初財政無預算運行的情況。待預算獲得正式批準后，事實上已經執行了三四個月，財政在較長時間里無預算運行，客觀上限制了預算的法律約束力。
　　三是預算執行中變更、調整隨意性較大，審批程序流于形式。財政預算一經人代會批準，就是規范財政資金來源規模、去向用途的規范性文件，具有一定的法定效力，非經法定程序不得改變。受諸多因素的制約，“一年預算，預算一年”、調整過于頻繁、預算約束弱化的現象時有發生，導致政府財政活動具有較大的隨意性，實際上使預算調整成為游離于人大監督之外的“盲區”，給預算審查監督增加了難度。
　　四是人大的機構人員配置，制約著預算審查監督的質量和效果。一方面，有監督權，而缺乏監督機制。目前，各級審計機關對本級政府負責，實質上預算本級審計屬政府內部審計，由于種種原因，難以確保本級審計特別是一些敏感要害問題的真實性。雖然每年審計機關向本級人大常委會報告本級財政審計工作，但通過層層把關過濾，給人大提交的審計工作報告，其真實性已大打折扣。國家預算是參與國民收入分配的主渠道，涉及面寬，專業性強，如果不能有效開展對財政預算執行及其他財政收支情況的審計，就難以搞清主要問題，也使預算審查監督失去可靠依據。另一方面，由于有關專業力量不足，難以深入調查研究、全面審查分析、提出切中要害的意見和建議，造成“預算草案報什么，就批什么；報多少，就批多少;執行多少，就是多少”的被動局面。
　　
　　三、若干對策
　　
　　第一，深化預算管理制度改革，進一步擴大部門預算編制的范圍，細化預算編制內容，打造“陽光財政”。財政部門應盡可能詳細編寫預算草案報告，提供細化的預算收支總表和編制說明書等資料，推進綜合預算、部門預算，促進政府依法行政、依法理財。通過夯實這一基礎性工作，尊重并行使好人大代表的知情權、參政權，使其在履行職責、審查預算時，明晰哪個部門有多少人、干多少事、花多少錢，錢怎么花、花在哪里，績效如何。切實將部門預算納入人大監督范圍，加大審查監督力度。
　　第二，提前編制預算草案，不斷完善調整程序。安排充足的編制時間，是保證預算編制質量的重要條件。在每個預算年度開始之時，就應著手準備下一年度的預算編制工作，使預算的編制有較充分的籌備、測算、討論過程，保證經濟資料搜集、指標測算、項目取舍等工作的必要時間，提高預算編制的準確性。此外，在財政預算執行中，對減收、增支幅度較大的事項，人大常委會可以責成政府財政部門專題匯報，必要時可開展對預算執行情況的專項調查，切實增強對預算調整的審批監督實效。
　　第三，提前介入，全程把握本級財政審計工作進度。為掌握本級財政審計工作的真實性，人大財經工委在本級財政審計期間，可定期不定期地聽取本級財政審計情況的匯報，特別是在審計期間，遇到一些重大問題時，審計部門應當及時與本級人大財經工委聯系溝通，一方面取得人大常委會的支持，另一方面人大可以充分掌握了解審計的真實性、合法性、效益性，為有效行使對財政預算執行的監督提供依據。
　　第四，加強自身建設，改進監督方式。鑒于全國、省級人大已陸續成立預算工作委員會或預算監督處，為了進一步改進監督方式，強化監督職能，增強監督實效，有兩種方案可供選擇：一是有條件的市一級人大，應將對財政的監督職能從財經工委中脫離出來，成立專門的預算工作委員會，專司對財政工作的審查監督；二是條件暫不成熟的地方，可以在財經工委內設立專門的預算審查機構，加強和充實具有專業知識和實踐經驗人員，為審批預算搞好服務。
　　
　　（作者單位：甘肅省天水市人大常委會）