關于人代會和人大常委會會議的召集與主持

　　關于全國人代會的召集和主持，憲法、全國人大組織法、全國人大議事規則規定，全國人大常委會召集全國人代會，如果全國人大常委會認為必要，或者1/5以上的全國人大代表提議，可以臨時召集全國人代會。每屆全國人代會第一次會議由上屆全國人大常委會召集。全國人代會的預備會議由全國人大常委會主持，每屆全國人代會第一次會議的預備會議由上屆全國人大常委會主持。主席團選出后便由它主持全國人代會、召開大會全體會議進行大會發言、召集代表團推選的有關代表進行討論。主席團第一次會議由委員長召集，推選主席團常務主席若干人、推選主席團成員若干人分別擔任每次大會全體會議的執行主席。主席團常務主席召集并主持主席團會議和召開代表團團長會議。全國人代會的全體會議，由執行主席主持。
　　由誰來擔任全國人代會的主席團常務主席、執行主席、主持人，現在的實際做法是，委員長會議組成人員擔任全國人代會主席團常務主席；換屆后的第一次會議的主席團常務主席，根據下一屆委員長、副委員長候選人的提名情況，由上一屆全國人大常委會提名；全國人代會全體會議的執行主席，由主席團常務主席、主席團中的全國人大各專門委員會主任委員和各代表團團長擔任；全國人代會開幕、閉幕的全體會議由主席團常務主席擔任執行主席，由委員長擔任主持人；其他各次全體會議，按照執行主席分組名單輪流擔任執行主席，列在執行主席分組名單第一位的擔任主持人，一般為副委員長。
　　關于全國人大常委會會議的召集和主持，全國人大組織法、全國人大常委會議事規則規定，全國人大常委會會議由委員長召集并主持；委員長可以委托副委員長主持。
　　關于地方縣級以上各級人代會召集和主持，地方組織法規定，由縣級以上地方各級人大常委會召集本級人代會并主持每次人代會的預備會議；每屆人代會第一次會議由本級上屆人大常委會召集，該次會議的預備會議由本級上屆人大常委會主持，主席團選出后主持人代會。
　　由誰來擔任縣級以上地方各級人代會的主席團常務主席、執行主席、主持人，現在，大部分地方的實際做法是比照全國人代會的做法來做的：人大常委會主任會議組成人員擔任本級人代會主席團常務主席；換屆后的第一次會議的主席團常務主席，根據下一屆人大常委會主任、副主任候選人的提名情況，由上一屆本級人大常委會提名；人代會全體會議的執行主席，由主席團常務主席、主席團中的本級人大各專門委員會主任委員和各代表團團長擔任；人代會開幕、閉幕的全體會議由主席團常務主席擔任執行主席，由本級人大常委會主任擔任主持人；其他各次全體會議，按照執行主席分組名單輪流擔任執行主席，列在執行主席分組名單第一位的擔任主持人，一般為人大常委會副主任。
　　地方各級人代會詳細的召集和主持辦法，各省（區、市）、市州、縣（區、市）人大議事規則都作了具體規定，同全國人代會的模式基本一樣。
　　關于縣級以上地方各級人大常委會會議的召集和主持，地方組織法規定得很簡單，僅規定，縣級以上地方各級人大常委會會議由本級人大常委會主任召集和主持。
　　地方各級人大常委會會議詳細的召集和主持辦法，各省（區、市）、市州、縣（區、市）人大常委會議事規則都作了具體規定，同全國人大常委會的模式基本一樣。
　　關于鄉鎮人代會的召集和主持，地方組織法規定得也很簡單，僅規定，由會議選出的主席團主持，并負責召集下一次的本級人代會；每屆人代會第一次會議由上次鄉鎮人代會主席團召集。
　　從法律的規定可以看出，人代會、人大常委會會議的召集和主持是兩個不同的法律概念，是兩種不同的行為。召集會議是提出召開會議的建議、發出通知并組織實施這一建議，直到會議正式舉行。主持會議是會議舉行后，按議程和日程掌控當次會議的進程，如：宣布開會、閉會和休會，按預定順序提名發言，決定允許或不允許臨時發言，宣布停止發言、進行表決和表決結果等，即處理會議進行中的有關事項。
　　人代會、人大常委會會議的召集是個與會期制度相關的問題。召集會議包括不包括議程、會期和日程的確定，是一個有爭議的問題。
　　盡管法律規定的不是非常明確，但是從憲法、全國人大組織法、全國人大議事規則的規定中仍然可以看出，召集會議不包括確定議程、會期和日程等事務，而議程、會期和日程的確定程序另有規定。
　　憲法、全國人大組織法、全國人大議事規則規定，全國人大常委會召集全國人代會并應當在全國人代會舉行的一個月以前，將開會日期通知全國人大代表。這里說的僅僅是開會日期，不包括閉幕日期，僅是會期的一部分，不是整個會期。到目前為止，全國人大常委會關于召開全國人代會的決定，都是只公布預定的開會日期，并不是整個會期。
　　另外，全國人大議事規則規定，全國人代會的日程由主席團第一次會議決定。全國人大組織法規定，委員長會議決定全國人大常委會每次會議的會期。可見，會期、日程的確定都是在法律中另行規定的，不包括在召集會議的行為及其法律概念中。
　　在主持全國人大常委會會議和全國人大常委會重要日常工作的過程中，有大量程序問題，與全國人大常委會委員長會議、委員長的職權密切相關，針對這些問題，憲法、全國人大組織法、全國人大議事規則、全國人大常委會議事規則、立法法、監督法、全國人大常委會關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定、全國人大常委會關于加強中央預算審查監督的決定、全國人大常委會關于加強經濟工作監督的決定等一系列法律和全國人大常委會組成人員守則中對全國人大常委會委員長會議、委員長的職權作了詳細規定，經過合并同類項，歸納如下。
　　全國人大常委會委員長會議的職權是：
　　 1.召集和主持全國人大常委會會議。
　　 2.擬定常委會會議議程草案。
　　 3.指導和協調各專門委員會的日常工作。
　　 4.處理全國人大常委會的重要日常工作。
　　5.向常委會提出屬于常委會職權范圍內的議案和法律案，由常委會會議審議。
　　6.決定國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會和常委會組成人員10人以上聯名提出的議案和法律案列入常委會會議議程或者先交由有關的專門委員會審議，提出報告或者是否列入議程的意見，再決定列入或者不列入議程。
　　 7.根據工作需要，委托常委會的工作委員會、辦公廳代常委會擬訂議案草案、法律草案。
　　8.認為法律案有重大問題需要進一步研究，建議提案人修改完善后再向全國人大常委會提出；專門委員會之間對法律草案的重要問題的意見不一致時，接受有關報告。
　　9.對常委會組成人員提出的不列入議程的議案，向常委會報告或者向提案人說明。
　　10.對重要的法律案，決定將其草案公布，征求意見。
　　11.對列入常委會會議議程的議案和法律案，在交付表決前，提案人要求撤回的，經其同意，并向常委會報告，審議即行終止。
　　12.常委會的議案在審議中、法律案經過三次審議后，仍有重大問題需要進一步研究的，由其提出，經聯組會議或者全體會議同意，可以暫不付表決。
　　13.擱置審議滿兩年或者暫不付表決后兩年沒有再次列入常委會會議議程的法律案，由其向常委會報告，即終止審議。
　　14.提請常委會全體會議表決法律草案表決稿。
　　15.決定法律解釋草案、重新提出的未獲通過的法律案是否列入常委會會議議程。
　　16.經全國人大法律委員會和有關專門委員會審查，認為最高人民法院或者最高人民檢察院作出的具體應用法律的解釋同法律規定相抵觸，而最高人民法院或者最高人民檢察院不予修改或者廢止，全國人大法律委員會和有關專門委員會所提出的要求最高人民法院或者最高人民檢察院予以修改、廢止的議案；提出由全國人大常委會作出法律解釋的議案，由其決定是否提請常委會會議審議。
　　
　　17.在全國人代會的預備會議上，根據各代表團提出的意見，對主席團和秘書長名單草案、會議議程草案以及關于會議的其他準備事項提出調整意見，提請預備會議審議。
　　18.決定將常委會聽取的國務院及其部門、最高人民法院、最高人民檢察院的工作報告交有關的專門委員會審議。
　　19.決定將質詢案交由有關的專門委員會審議或者提請常委會會議審議。
　　20.決定受質詢機關的負責人在常委會會議上或者有關的專門委員會會議上口頭答復或由受質詢機關書面答復質詢案。
　　21.接受專門委員會聽取質詢案答復后所提出的報告。
　　22.提質詢案的常委會組成人員的過半數對受質詢機關的答復不滿意并提出要求，決定受質詢機關再作答復。
　　23.批準全國人大常委會的執法檢查計劃，決定將計劃印發常委會組成人員并向社會公布，接受各專門委員會執法檢查計劃的備案。
　　24.從常委會組成人員中確定全國人大常委會執法檢查組組長、組員。
　　25.提請常委會決定將全國人大常委會的執法檢查報告列入會議議程，決定是否提請常委會決定將全國人大專門委員會的執法檢查報告列入會議議程。
　　26.以書面形式將全國人大常委會會議審議的執法檢查報告和審議意見交法律實施主管部門。
　　27.必要時，對法律實施主管部門就改進執法工作的措施和取得的效果所提交的書面報告，提請常委會決定列入會議議程。
　　28.對執法檢查中發現的重大的典型違法案件，交由專門委員會或常委會辦事機構進行調查并接受調查結果的報告，可根據情況，要求有關機關限期處理，必要時，可提請常委會會議審議。
　　29.委托有關專門委員會聽取國務院有關部門的專題匯報并接受專門委員會的報告，決定是否批轉國務院及其有關部門研究處理，是否將結果報告全國人大常委會。
　　30.通過常委會聽取和審議專項工作報告的年度計劃，印發常委會組成人員，并向社會公布。
　　31.組織全國人大常委會組成人員和全國人大代表，在常委會聽取和審議專項工作報告前，對有關工作進行視察或者專題調查研究。
　　32.向全國人大常委會提議組織關于特定問題的調查委員會，提請常委會審議；對1/5以上常委會組成人員書面聯名向全國人大常委會提議組織關于特定問題的調查委員會，決定提請全國人大常委會審議，或者先交有關的專門委員會審議，提出報告，再決定提請常委會會議審議。
　　33.在全國人大常委會組成人員和全國人大代表中提名，組成調查委員會的主任委員、副主任委員和委員，提請常委會會議審議通過。
　　34.全國人代會閉會期間，全國人大常委會的組成人員、國家主席副主席、國務院的組成人員、中央軍委的組成人員、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長提出辭職，由其將辭職請求提請全國人大常委會會議審議決定。
　　35.委托全國人大常委會預算工作委員會協助全國人大財經委員會承擔有關法律草案審議方面的具體工作。
　　 36.委托全國人大常委會預算工作委員會承辦國務院應將全國人大授權其制定的經濟體制改革和對外開放方面有關預算的暫行規定或條例，中央預算與地方預算有關收入和支出項目的劃分、地方向中央上解收入、中央對地方返還或者給予補助的具體辦法，省、自治區、直轄市政府報送國務院備案的預算的匯總，以及其他應報送事項的備案。
　　37.專項同意全國人大常委會預算工作委員會要求政府有關部門和單位提供預算情況并獲取相關信息資料及說明。
　　38.專項批準全國人大常委會預算工作委員會，對各部門、各預算單位、重大建設項目的預算資金使用和專項資金的使用進行調查。
　　39.全國人大法律委員會和有關的專門委員會審查認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機關不予修改的，可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常委會會議審議決定。
　　40.接受嚴重違反全國人大常委會組成人員守則的全國人大常委會組成人員所作的檢查。
　　41.這一條不是法律規定，是工作慣例，即提請全國人代會審議的全國人大常委會工作報告稿，須經其同意，再由全國人大常委會會議審議通過。
　　全國人大常委會委員長的職權是：
　　1.主持全國人大常委會的工作，委托副委員長代行委員長的部分職權。
　　2.國家主席、副主席都缺位又在補選之前，暫時代理國家主席職位。
　　3.召集并主持全國人大常委會會議，可以委托副委員長主持會議。
　　4.召集全國人代會主席團第一次會議。
　　5.全國人大常委會的議案在審議中有重大問題需要進一步研究的，由其提出，經聯組會議或者全體會議同意，可以暫不付表決。
　　6.提請常委會任免全國人大常委會工作委員會的主任、副主任和委員。
　　7.接受常委會組成人員不出席常委會會議的請假。
　　以下各條不是法律規定，而是一種慣例，
　　8.在全國人代會的預備會議上，做主持人。
　　9.在全國人代會的開幕、閉幕會議上，做主持人。
　　10.在全國人代會的閉幕會議上，各項表決進行完畢后，致閉幕詞；換屆后的第一次會議，國家主席發表講話后，致閉幕詞。
　　11.在全國人大常委會會議閉幕會議上，各項表決進行完畢后，致閉幕詞。
　　各級地方人代會和人大常委會會議的召集和主持與地方人大常委會主任會議、主任的職權密切相關，鄉鎮人代會的召集和主持與鄉鎮人大主席團、主席副主席的職權密切相關，地方組織法對地方人大常委會主任會議、主任、鄉鎮人大主席團和主席副主席的職權作了簡要規定。
　　地方人大常委會主任會議的職權是：
　　1.向本級人大常委會提出屬于常委會職權范圍內的議案，由常委會會議審議。
　　2.決定本級人民政府、人大各專門委員會和常委會組成人員聯名提出的議案（省級、市州10人以上，縣級5人以上）提請或者不提請常委會會議審議，或者先交由有關的專門委員會審議，提出報告，再決定提請或者不提請常委會會議審議。
　　3.決定受質詢機關的負責人在常委會全體會議上或者有關的專門委員會會議上口頭答復或由受質詢機關書面答復質詢案，認為必要的時候，將答復質詢案的情況報告印發會議。
　　4.處理常委會的重要日常工作。
　　5.在常委會組成人員中提名，由常委會會議通過，組成代表資格審查委員會。
　　6.提議組織關于特定問題的調查委員會，并從常委會組成人員中提名，提請全體會議決定或通過。
　　地方人大常委會主任的職權是：
　　召集本級人大常委會會議。
　　鄉鎮人大主席團的職權是：
　　1.主持鄉鎮人代會，并召集下一次的本級人代會。
　　2.上次人代會主席團召集每屆人代會第一次會議。
　　3.將鄉鎮人大代表向鄉鎮人大提出的對各方面工作的建議、批評和意見交有關機關和組織研究處理并負責答復。
　　4.提出對鄉鎮人大主席副主席、鄉長副鄉長、鎮長副鎮長的罷免案，提請大會審議。
　　5.接受被罷免人員口頭或者書面提出的申辯意見，并印發會議。
　　6.決定質詢案交由受質詢機關在主席團會議、人代會全體會議上口頭答復或者由受質詢機關書面答復，認為必要的時候，將答復質詢案的情況報告印發會議；決定將質詢案的書面答復印發會議或者印發提質詢案的代表。
　　鄉鎮人大主席、副主席的職權是：
　　1.在本級人代會閉會期間負責聯系本級人大代表。
　　2.在本級人代會閉會期間組織代表開展活動。
　　3.反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。
　　
　　關于人代會和人大常委會會議的召集和主持，有以下一些問題值得研究和探討：
　　（一）法律規定，全國人大常委會和縣級以上地方各級人大常委會召集本級人代會并主持每次人代會的預備會議，每屆人代會第一次會議由本級上屆人大常委會召集，該次會議的預備會議由本級上屆人大常委會主持，主席團選出后，才由主席團主持人代會。
　　全國人代會召開以后，全國人大常委會處于什么地位？還履不履行職權？法律規定得不明確，因此，1975年以前，多次出現全國人代會期間仍然召開全國人大常委會的情況。1978年建立五屆全國人大以后，法律對上述問題雖然仍沒有明確規定，但全國人大常委會組成人員都進入了主席團，再增加少量黨和國家領導人、若干代表團的團長，這樣，全國人代會主席團與全國人大常委會組成人員基本一致。從1978年開始，全國人代會期間，全國人大的所有重大事項都由主席團決定，全國人大常委會實際被主席團代替，就沒有再開會行使職權了。
　　但是，近些年來，全國人代會主席團吸收了不少黨和國家領導人和幾乎所有代表團的團長，致使部分全國人大常委會組成人員進不了主席團。這樣，全國人代會主席團與全國人大常委會組成人員基本一致的傳統被打破了。全國人代會期間，全國人大常委會處于什么地位？全國人大常委會還履不履行職權?這個問題又被提了出來。地方人大也類似。所以，這個問題值得認真研究。
　　（二）從上述所列委員長會議、委員長、主任會議、主任的職權可以看出，委員長會議、委員長、主任會議、主任只有程序權力，沒有實體權力；他們最大的權力就是召集和主持會議，在會議期間處理與會議程序有關的一些問題，并沒有決定立法、監督、任免和其他與人代會、人大常委會職權有關的重大事項的權力。這同人大及其常委會集體行使職權、集體討論和決定問題的根本特點是一致的。
　　但是，我們也看到個別規定有使委員長會議、主任會議的權力有實體化的傾向。例如，全國人大常委會關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定就規定，委員長會議對執法檢查中發現的重大的典型違法案件，可根據情況，要求有關機關限期處理。一些省區市的地方性法規也作了同樣的規定。
　　這牽涉國家機構之間的關系，已經不是程序權力，而是實體權力了，是應該由全國人大常委會行使的權力。當然，全國人大常委會授權委員長會議行使某項職權，不是不可以。但是，應該注意符合人大及其常委會集體行使職權、集體討論和決定問題的根本特點，符合法理。
　　目前，有些地方性法規，還授權給地方人大常委會主任會議一些實體權力。例如，主任會議可以就人民群眾對“一府兩院”和國家工作人員的重要申訴和意見，聽取“一府兩院”的專題工作匯報，提出處理意見；可以聽取人民政府及其所屬部門、人民法院、人民檢察院的專題工作匯報，提出處理意見。這也已經不是程序權力，而是實體權力了。立法法規定，各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權，只能由法律規定。這種授權，一不符合人大及其常委會集體行使職權、集體討論和決定問題的根本特點，二不符合立法法確定的立法原則。
　　（三）現在，有些地方的人大常委會主任甚至工作人員的工作出現行政化傾向。例如，按法律規定，召集會議是人大常委會主任的權力，處理人大常委會的日常工作則是主任會議的權力，有些地方是人大常委會主任說了算；有些地方的人大常委會主任，自己就面對“一府兩院”的負責人，“代表常委會”聽取匯報，“發號施令”；有些地方在處理來信來訪時，多頭對“一府兩院”，甚至把個人意見當成常委會意見批給“一府兩院”等。這也是不符合人大及其常委會集體行使職權、集體討論和決定問題的根本特點的。
　　（四）法律對委員長會議的職權規定得比較多比較細，而對地方人大常委會主任會議的職權規定得很少。地方人大常委會能否比照對委員長會議職權的規定作出對主任會議職權的規定？對此，法律規定得不明確，造成有的地方的主任會議有越權行為，有的地方的主任會議又不敢大膽工作。經過全國人大53年的實踐、地方人大近30年實踐，現在，對這個問題進行立法的條件已經成熟，可以考慮，或者在相關法律中明確規定地方人大常委會主任會議的權力，或者明確允許地方人大可以在地方性法規中比照前述法律作出規定。
　　（五）憲法、全國人大組織法規定，1/5以上的全國人大代表可以提議臨時召開全國人代會。地方組織法規定，1/5以上的人大代表可以提議臨時召開本級人代會。這樣，各級人大代表都有提議臨時召開本級人代會的權力，但各級人大常委會組成人員卻沒有規定這樣的權力。世界各國的國會議員都有這個權力。隨著我國民主法制、人民代表大會制度的發展，隨著人大常委會組成人員民主法制意識的提高，這個問題會被提出來。因此，應考慮增加人大常委會組成人員提議臨時召開本級人大常委會會議的權力。考慮到人大常委會組成人員不是太多，可規定，根據1/2以上的組成人員提議，委員長、主任可以臨時召集本級人大常委會會議。當然，這種權力首先應在實體法中規定，然后再在程序法中規定。
　　（六）對現在一些切實可行的做法，應規定在法律中，例如規定：委員長會議組成人員擔任全國人代會主席團常務主席；換屆后的第一次會議的主席團常務主席，根據委員長、副委員長候選人的提名情況，由上一屆全國人大常委會提名；全國人代會全體會議的執行主席，由主席團常務主席、主席團中的全國人大各專門委員會主任委員和各代表團團長擔任；全國人代會開幕、閉幕的全體會議由主席團常務主席擔任執行主席，由委員長擔任主持人；其他各次全體會議，按照執行主席分組名單輪流擔任執行主席，列在執行主席分組名單第一位的擔任主持人，一般為副委員長。
　　（七）同樣，對縣級以上地方各級人代會的一些切實可行的做法，也應規定在法律中，或者授權規定在地方性法規中，例如：人大常委會主任會議組成人員擔任本級人代會主席團常務主席；換屆后的第一次會議的主席團常務主席，根據人大常委會主任、副主任候選人的提名情況，由上一屆本級人大常委會提名；人代會全體會議的執行主席，由主席團常務主席、主席團中的本級人大各專門委員會主任委員和各代表團團長擔任；人代會開幕、閉幕的全體會議由主席團常務主席擔任執行主席，由本級人大常委會主任擔任主持人；其他各次全體會議，按照執行主席分組名單輪流擔任執行主席，列在執行主席分組名單第一位的擔任主持人，一般為人大常委會副主任。
　　（八）委員長會議的職權，分散規定在許多法律和法律性決定中，很不便于查找，不便于學習、掌握和實際操作，能否把前述41條職權，規定在一個法律文件中，或者學習國外編纂法律的經驗，把有關法律的規定編在一起，供使用者查找、學習、掌握和實際操作。
　　 （九）鄉鎮人大的日常工作由主席、副主席主持，而不由主席團主持后，法律仍規定由主席團召集人代會，但主席團如何活動？如何開會？應該研究具體的操作程序并在法律中予以明確。
　　 （十）從我國人民代表大會制度建立至今，國內外輿論和人民群眾普遍反映各級人代會登上主席臺的人員太多，一些列席會議的人員和離退休的老同志也要上主席臺。解放初期、建立人民代表大會制度初期，為造聲勢，這么做還可以理解。現在，我國的民主法制越來越健全了，各級人代會登上主席臺的人員應該壓縮。如果說，全國人代會一時還難以改變，第一步可以先在地方人代會上做到僅僅是主持會議的大會主席團在臺上。
　　（作者曾任全國人大常委會辦公廳研究室經濟組組長、政治組組長、辦公廳主任，全國人大外事委員會辦公室主任，全國人大華僑委員會法案室主任 ）