科學建構法制條件下黨與人大的工作關系

　　改革完善黨的領導方式和執政方式，全面堅持科學執政、民主執政和依法執政，實現黨的執政方式法制化，關鍵是要正確認識和處理好黨與國家權力機關的關系，即要科學建構法制條件下黨與人民代表大會及其常委會的工作關系。只有這樣，黨才能在新的歷史條件下不斷增強執政能力，進一步提高領導水平和執政水平。
　　
　　一、科學認識和把握黨與人民代表大會及其常委會的關系
　　
　　憲法規定，我國的國家權力機關是指全國人民代表大會及其常委會和地方各級人民代表大會及其常委會。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，發展社會主義民主，健全社會主義法制，實現民主制度化、規范化和程序化，一個很重要的方面就是要全面堅持和不斷完善人民代表大會制度。劉少奇曾指出：“我們采用這種政治制度，是同我們國家的根本性質相聯系的。中國人民就是要用這樣的政治制度來保證國家沿著社會主義的道路前進。”[1]按照人民代表大會制度的要求，各級人民代表大會及其常委會在同級國家機構中居于主導地位，其他國家機關源于國家權力機關，執行國家權力機關制定的法律、法規、決議和決定，對國家權力機關負責并報告工作。
　　堅持和完善人民代表大會制度，不斷改進黨的領導方式和執政方式，提高黨的執政能力，關鍵是要依法理順黨與人民代表大會及其常委會的關系。黨與人民代表大會及其常委會的關系實質是黨與人民群眾的關系。鄧小平曾在黨的八大會議上深刻指出，由于我們黨現在已經是在全國執政的黨，脫離群眾的危險，比以前大大增加了，而脫離群眾對于人民可能產生的危害，也比以前大大增加了。中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，是中國人民和中華民族的先鋒隊，全心全意為人民服務是黨的根本宗旨。如何從制度上保證我們黨始終與人民群眾保持密切聯系，始終代表最廣大人民的根本利益，最重要的就是要保證黨在憲法和法律的框架內，通過國家權力機關，也就是人民代表大會及其常委會行使自己的執政權和領導權。而且執政是一種行使公共權力的法律行為，執政黨的成員只有在國家政權體制內才能成為公共權力的主體，才能取得行使公共權力的合法資格，并進而根據憲法和法律的授權具體執掌和運用國家政權。人民代表大會及其常委會作為符合我國國情的代議制機構，是國家權力的集中體現，是憲法和法律規定的民意表達機關，黨要遵循現代政黨執政的一般規律，全面堅持科學執政、民主執政和依法執政，就是要依據憲法和法律規定在人民代表大會及其常委會集中民意，表達民意，把人民的愿望和要求變為黨的意見和主張，并通過法定程序變為國家意志，真正把人民代表大會制度變為黨代表、實現和發展最廣大人民根本利益的制度，從而充分實現共產黨執政就是領導和支持人民當家作主這個馬克思主義政黨執政的本質要求。
　　在民主法制條件下，改革完善黨的領導方式和執政方式，提高黨的領導水平和執政水平，就是要科學建構黨與人民代表大會及其常委會的工作關系。為此要求黨必須按照“總攬全局、協調各方”的原則，正確把握和科學規范黨與人大的工作職責，全面支持人大依法履行自己的職責；要嚴格依法辦事，在國家政權體制內運用國家權力，依據憲法和法律處理國家事務；要把黨對于國家事務的重要主張，屬于全國人大或其常委會職權范圍內的、需要全體人民共同遵行的，作為建議向全國人大或其常委會提出，使之經過法定程序變為國家意志；要向國家機關推薦重要干部，通過人民代表大會或其常委會經過合法選舉并按照法定程序進行任命，使其正式擔任國家機關公務人員；要嚴格要求在國家機關擔任公職的黨員干部，清正廉潔，奉公守法，自覺接受人民代表大會及其常委會的監督。同時要充分發揮人民代表大會及其常委會中黨組織和黨員的作用，全面貫徹黨的理論綱領和路線方針政策，切實保障黨對國家和社會事務的領導。
　　
　　二、黨要依法進入人民代表大會及其常委會執掌運用國家權力
　　
　　黨依法進入人民代表大會及其常委會，是黨實現依法執政的前提條件。黨依法進入人民代表大會及其常委會，主要應通過以下途徑完成：一是黨推薦黨員通過合法選舉成為人民代表大會的代表；二是黨推薦黨員干部經過合法選舉擔任人民代表大會及其常委會中的重要職務；三是黨在各級人大常委會設立黨組。
　　黨依法進入了人民代表大會及其常委會，就意味著黨依法掌握和控制了國家權力。這樣，黨就可以依靠黨組織和廣大黨員的共同努力，依法執掌和運用國家權力，把黨對國家事務的主張依法變為國家意志，從而保證黨的路線方針政策的貫徹落實。黨在人民代表大會及其常委會依法執掌運用國家權力，主要應為：
　　首先，黨要依法運用人民代表大會及其常委會的立法權，把黨的主張通過法定程序變為國家法律。執政黨在國家權力機關依法領導制定、修改和廢止國家法律，是執政黨實施對國家和社會領導的主要內容和形式。黨在立法過程中發揮領導作用主要體現在以下方面：一是由黨中央或地方黨委直接向同級人大及其常委會提出立法建議，如修改憲法或制定、修改法律法規等；二是經黨中央或地方黨委審查，同意同級人大及其常委會的立法規劃，并按照立法規劃安排，根據立法程序制定法律法規。具體方式應當是：（1）黨把對國家事務的主張以立法議案的形式提交人民代表大會或其常委會，由人民代表大會或其常委會依法進行審議，獲得通過后即成為國家法律；（2）由設在人大常委會的黨組將人大常委會的立法規劃和計劃及時報送同級黨委聽取意見，根據黨委意見再行實施；（3）法律法規草案在提請人民代表大會或其常委會審議之前，由所在黨組報送同級黨委征求意見后再行審議；（4）立法過程中出現某些涉及面廣、分歧較大而又難以協調的問題，由人大常委會黨組及時報請同級黨委協調解決；（5）黨委立法建議或議案中如有不符合憲法或法律的問題，由人大常委會黨組及時報告同級黨委予以糾正，等等。
　　其次，黨要依法運用人民代表大會及其常委會的重大事項決定權，使黨的主張通過法定程序變為國家意志。黨對國家事務中重大事項的意見或主張，凡要求國家、社會和全體公民貫徹執行的，必須由黨組織依法提交人民代表大會或其常委會審議決定。黨依法運用人民代表大會及其常委會重大事項決定權的主要方式應是：首先由黨中央（或地方黨委）根據實際情況和黨的組織原則形成有關對國家（地區）重大事項的決策，然后通過人大常委會黨組或政府依照相關法律規定向人大或其常委會提出議案，再由人大或其常委會按照法定程序將議案列入人大會議議程進行審議，最后由人大或其常委會依法作出相應決議、決定或其他的國家意志形式等[2]。
　　第三，黨要依法運用人民代表大會及其常委會的任免權，使黨推薦的干部依法成為國家機關的負責人。黨要向國家機關推薦重要干部，但黨不能代替國家機關直接任免干部，而是要經過國家權力機關依照法定程序進行選舉并獲通過后，才能使黨推薦的干部成為合法的國家機關負責人。黨依法運用人民代表大會及其常委會任免權的主要方式應是：黨委按照規定的干部選拔原則、標準和要求，依照法定程序提出國家政權機關擬任候選人名單，然后由具有法定候選人提名權的組織或個人按照法定程序，將黨委推薦的重要干部人選向有任免權的國家權力機關依法提名，提名獲得通過并被依法確定為候選人后，再由國家權力機關按照法定程序進行選舉，最后根據選舉結果決定和任免國家機關各類組成人員。
　　第四，黨要依法運用人民代表大會及其常委會的監督權，保證黨對“一府兩院”的監督控制和各項人民監督權力落到實處。我國憲法規定，國家行政機關和司法機關由人大產生，對人大負責，受人大監督。因此，黨掌握控制國家行政權和司法權的唯一合法有效途徑和方式就是，通過并依靠國家權力機關的監督權來實現。同時黨作為人民利益的代表，代表人民行使各項監督權也是通過國家權力機關的監督權來實現。黨依法運用人民代表大會及其常委會監督權的主要方式應是：（1）通過人民代表大會及其常委會的工作制度實現對國家行政權和司法權的監督控制；（2）通過批準人大常委會黨組報告的全年工作要點和工作規劃，掌握人民代表大會及其常委會視察、檢查等監督事項的安排部署，從而支持人大及其常委會依法行使監督權；（3）根據黨委一個時期的工作中心和重點，要求人大及其常委會依法開展監督活動；（4）對人民群眾普遍關心的熱點難點問題，要求人大及其常委會依法進行監督；（5）督促人大及其常委會按照法定程序，對違法犯罪的國家機關工作人員依法實施罷免或撤銷職務等。
　　
　　
　　三、黨在人民代表大會及其常委會依法開展工作需要注意的幾個問題
　　
　　黨在人大常委會設有黨組，人大常委會黨組是黨同人大進行聯系的基本渠道。黨依法進入人民代表大會，依法在人民代表大會及其常委會掌握和運用國家權力，依法開展工作，都需要通過人大常委會黨組。因此，人大常委會黨組必須正確處理好自己與人大常委會的關系。人大常委會黨組是黨委的派出機構，不是直接領導人大常委會的一級機關，不能對人大常委會發號施令。人大常委會黨組對于人大常委會的工作，只能提出建議，通過協商、討論，爭取獲得人大常委會的認可、支持和采納。在人大代表及其常委會的組成人員中，除中共黨員外，還有各民主黨派、無黨派民主人士的代表，人大常委會黨組要做好同這些非黨人士的溝通協調工作，決不能強迫命令他們按照黨的意圖辦事。人大常委會會議和人大常委會主任會議法定的職權，人大常委會黨組決不可越俎代庖，代為行使，一切都要按照人大常委會各項制度和法規辦事。為此，人大常委會黨組必須注意以下問題[3]：
　　一是確保常委會組成人員中的黨員在政治上與黨委保持一致。人大常委會組成人員中的黨員，負有雙重責任。一方面，他們作為人民選出的代表，必須對人民負責；另一方面，他們是中共黨員，又必須對黨負責。對此，人大常委會黨組要注重引導人大常委會組成人員中的黨員，在關系黨和國家根本利益的重大問題上，堅決與黨委保持高度一致，要按照“個人服從組織，少數服從多數，下級服從上級，全黨服從中央”的原則，嚴格遵守黨的決定，維護黨的統一，決不允許自行其是。
　　二是嚴格依法辦事。人大常委會在行使職權的過程中，要充分聽取各方面意見。黨委決策后提出的建議或通過政府提出的議案，人大常委會黨組要在黨內外一定范圍內征求常委會組成人員、人大代表和人民群眾的意見，然后將情況及時向黨委匯報。對人大常委會組成人員和人大代表在審議、討論中提出的不同意見，包括反對意見，人大常委會黨組要認真分析，深入研究。如研究后認為，黨委的建議是正確的，人大常委會黨組應旗幟鮮明地做好解釋和說服工作，要求黨員代表認真貫徹黨委意圖，確保會議表決通過；如研究后認為，黨委的建議在內容和程序上有需要完善的地方，人大常委會黨組應將有關意見及時報告黨委，對意見分歧較大的問題可建議暫緩表決。在工作準備不充分的情況下，決不能匆忙對問題進行表決或違反法定程序強行決定。
　　三是充分尊重黨外人士意見。在人大代表和人大常委會組成人員中，中共黨員占大多數，這是由執政黨的地位所決定的。但是，黨決不能因此就在人大工作中用黨內多數去壓制黨外少數，只能用民主協商、平等討論的辦法，使黨外人士接受黨的決策和主張，從而使人民代表大會及其常委會的工作真正體現民主法制的精神。
　　參考文獻：
　　[1]《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版，第156頁。
　　[2]參見魯士恭等著：《當代中國黨政關系研究》，上海人民出版社2001年版，第244頁。
　　[3]參見上海市鄧小平理論研究中心編：《中國共產黨領導方式的改進與創新》，上海人民出版社2002年版，第55頁。
　　（作者單位：中共中央編譯局）