淺談地方立法審議環節法工委作用的發揮

　　法工委（全稱為“法制工作委員會”）是有立法權的地方各級人大常委會的常設工作機構，其主要工作職責是協助立法。通常講，一部地方性法規，從論證、立項到起草、審議，直至最后通過、公布，無不滲透著法工委的工作。因此，法工委作用發揮得如何，將關系到法規質量的高低。下面筆者結合近年來參與地方立法工作的實踐，就審議環節談談法工委作用的發揮。
　　
　　一、審議工作的質量和現狀客觀上呼喚法工委積極發揮作用
　　
　　總體上看，當前地方立法過程中的審議，不管是常委會的審議還是專門委員會即法制委員會的統一審議，無不存在審議不全面、不深入、不細致的問題，直接導致立法的質量不高。法規出臺后，不是合法性受到置疑，就是可操作性不強等，與預期的法律效果、社會效果相差甚遠。
　　審議工作質量不高的原因主要有三個方面：
　　首先，常委會組成人員或專門委員會委員法律知識匱乏，實際立法經驗欠缺。從實踐看，一方面，常委會組成人員或專門委員會委員大多沒有經歷法律專業的系統學習或培訓，缺乏必要的法律基本理論和知識；另一方面，由于人員更換頻繁，使得他們參與立法工作的時間一般較短，實際立法工作經驗積累不夠。正是這兩個方面的原因，加之一些人由于年齡偏大，主動學習和研究問題的積極性不高，或者因其他工作繁忙，無暇顧及立法等因素，導致了他們提出的審議意見或建議總體上質量不高，甚至有時犯一些常識性錯誤或陷入無意義的爭論。例如，我們在制定建筑節能條例時，其中有一條規定：“……沒有采用節能燈具照明的機關、單位，條例實施后，應當限期改用節能燈具。”常委會審議時，有的組成人員便對此提出疑義，認為本條違反了“法不溯及既往”的原則。實際上本條并不涉及法的溯及力問題，所謂法的溯及力，指的是法對于它實施前發生的行為是否生效，即是否有約束力的問題，通俗點講，就是法對于它生效前發生的違法行為能否進行處罰。上述規定顯然不是對“沒有采用節能燈具照明的行為”進行評價和處罰，因而與溯及力問題并無干系。當然，法的溯及力問題畢竟是個專業問題，對于一個非法律專業的人來說，理解上出現點偏差也并非不可思議。但是，在立法實踐中，我們的確還碰到一些令人匪夷所思的問題。如有的人常常強烈要求把條文中的“應當”改為“必須”，理由是，前者沒有力度，語氣不夠堅決，仿佛一位長者在給人講道理，行為人遵守也可不遵守也可，約束力不強。其實，這僅是個法律常識問題，法律的力度不是體現在個別詞語的運用上，而是主要體現在處罰條款的設定即法律后果上，從法律后果看，“應當”與“必須”是相同的，并無輕重之別。的確，從感情色彩上看，“必須”一詞似乎更強烈一些，然而，根據法律語言的內在要求，帶有強烈感情色彩的詞語恰恰是法律條文所應極力避免的。
　　其次，審議前沒有認真閱讀材料，準備不夠充分。立法，不僅涉及法律知識，往往還涉及政治、經濟、社會等方方面面的知識，因此，要想在審議時提出具有一定水平和質量的修改意見或建議，必須提前熟悉法規案，做些有針對性的研究和思考。然而，實際情況卻完全不是這樣，很多組成人員或委員事先并沒有閱讀法規案和有關材料，有的甚至到了會場才知道審議的議題，因此，腦子往往一片空白，審議時，邊聽主持人宣讀法規案條文，邊查找問題，隨后就發表意見，其結果可想而知，不是找不準問題，就是沉默不語，或者死摳一些細枝末節。當然，導致組成人員或委員準備不充分的原因是多方面的，有主觀上的，也有客觀上的。主觀上看，主要是因為有的組成人員或委員對地方立法不夠重視，責任心不強，自覺研究問題的意識不夠；客觀上，則是因為有關材料的發送不夠及時，工作人員沒有提前將法規案及有關材料發送給有關組成人員或委員。
　　再次，審議過程倉促，審議本身不夠深入。主要是因為：一是審議時間安排不充裕。粗略統計，無論是常委會還是專門委員會，安排審議法規案的時間一般不超過兩個小時，有時甚至不到一小時。如此短的時間，將法規案條文通讀一遍，時間就用得差不多了，根本無法展開細致的討論。二是審議方式、方法欠科學。審議，顧名思義，既審又議，有審有議，方叫審議。審，即審查；議，即爭議、討論。既審又議，才能找準問題，提出切實可行的修改方案。可現實情況是，只審不議，或少議，一個人觀點提出來后，其他人往往既不附和，也不批駁，不置可否，各種觀點形不成碰撞，問題得不到深入討論。三是審議觀念和態度存在問題。目前，制定地方性法規一般都實行三審制，即經過三次常委會審議才進行表決，其用意就是為了保證審議充分，提高立法的質量。可是，實踐中并沒有很好地貫徹和利用這一制度，經常會聽到委員們說出一些類似這樣的話：一審時，有人說，將來還有兩審呢，這次主要審查立法的必要性，具體條文用不著細摳；到了二審，他們會說，已經審過一次了，將來還有三審，這次差不多了，就這樣吧；到了三審，他們又說，已經經過兩次審議了，審得已經差不多了，任何事情都不會完美無缺，細節問題就不用再摳了。如此，雖然經過了三次審議，實際上沒有一次審議做到深入、全面，審議質量如何保障呢？
　　
　　二、法工委在立法審議環節發揮作用的途徑和方式
　　
　　提高審議質量，最有效、最直接的辦法，當然是從抓審議本身入手，對癥下藥，改變和加強審議工作。但是，囿于目前的體制和機制，特別是常委會和專門委員會的產生和構成方式，要徹底改變目前的審議狀況幾乎是不可能的。鑒于此，筆者認為，采用迂回的辦法，另辟蹊徑，從加強法工委工作、充分發揮法工委作用入手，或許可以探索出一條改進審議工作、提高審議質量的新路子。具體設想如下：
　　一方面，改革法制委員會組成結構，適當吸收法工委工作人員進入法制委員會。目前，各地人大常委會法工委一般都擁有一些從事地方立法工作時間相對較長，具備一定立法經驗，或者受過法律專業系統教育，具有一定法律基本理論和知識的工作人員。如果適當吸收這些人員進入法制委員會，作為法制委員會委員參與統一審議，顯然對提高審議質量將大有裨益。現在已有個別地方的人大在這方面先行一步，并取得了一些成效，有條件的地方人大，不妨進行嘗試。
　　另一方面，賦予法工委完整的發言權。按照現行做法，法工委工作人員參加常委會或法制委員會審議，主要是負責記錄、整理審議意見，只是在會議主持人、組成人員或委員要求其對法規案有關條文或問題作出解釋時，才進行發言。筆者認為，這種發言權是被動的、不完整的，要充分發揮法工委的作用，必須賦予法工委完整的發言權，即，參加審議會議的法工委工作人員不僅可以被動發言，也可以不經要求或允許，就法規案的有關內容和問題主動發言。主要包括兩種情況：一是解釋有關條文或問題；二是引導和提示組成人員或委員對有關條文或問題進行深入審議。
　　關于解釋有關條文或問題。如前所述，目前法工委工作人員對有關條文或問題的解釋，大都是被動解釋。從實踐上看，這是遠遠不夠的。因為實際審議時常常出現一些需要解釋而又無人提出進行解釋的情況，這時候如果法工委沒有主動解釋的權力，不主動進行解釋，不僅當場可能出現尷尬局面，更可能給日后的工作帶來麻煩，甚至徒增工作成本，卻未能提高立法質量。
　　關于引導和提示組成人員或委員對有關條文或問題進行深入審議。如前所述，由于主、客觀的原因，常委會或專門委員會對法規案中的一些焦點、難點問題，可能沒有發現和意識到，從而沒能展開充分討論。法工委由于自始至終參與法規案的工作，因而對法規案存在的問題和矛盾會比較清楚。在這種情況下，如果法工委工作人員不主動提出問題，提請或建議組成人員或委員對有關問題進行深入審議，就有可能埋下后患，嚴重影響立法的質量。例如，前不久我們在制定城市排水管理條例時，就遇到這種情況。在該條例中，關于排水設施養護、維修責任的劃分，是一個各方面爭議較大的問題，法工委與起草單位、政府法制辦等有關部門反復論證、多次研究，也未能達成一致意見。然而，出乎意料的是，常委會組成人員分組審議時，卻沒有任何人對此提出修改意見或建議，有的小組甚至一讀而過，根本沒有深入討論。最后，法工委工作人員主動介紹了有關情況，并建議組成人員對此進行深入討論，一些組成人員方如夢初醒，恍然大悟，認識到問題的復雜性，回頭重新對此進行了認真審議。
　　（作者單位：遼寧省沈陽市人大常委會法工委）