地方各級人大常委會實施監督法的立法形式與立法空間解析

　　監督法出臺后，地方各級人大常委會為貫徹實施監督法相繼開展了一系列的地方立法活動。地方各級人大常委會要恰當實施監督法，首先要解決三個根本性問題：地方各級人大常委會出臺一部什么樣的實施監督法的地方性立法；地方各級人大常委會實施監督法的立法空間；如何細化地方各級人大常委會實施監督工作的程序。本文主要探索前兩個問題。
　　
　　（一）地方各級人大常委會實施監督法的立法形式
　　
　　我國監督法第四十七條規定，省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會可以根據本法和有關法律，結合本地實際情況，制定實施辦法。依據本條規定，北京市人大常委會可以出臺一個實施監督法的辦法。監督法同時規定，各級人民代表大會常務委員會行使監督職權的程序，適用本法；本法沒有規定的，適用有關法律的規定。該款規定了實施監督工作除監督法外的上位法的法源。
　　監督法明確規定實施監督法的程序適用監督法，與監督有關的實體內容可以援引其他法律。從理論上講，地方各級人大常委會在起草地方性立法中可以把與監督工作相關內容全部納入到監督適用辦法或者條例中，是一種法規編撰，實質上也是一種立法。
　　實施監督法的法律淵源有三個層次：
　　第一層次：《憲法》。
　　第二層次：《監督法》《組織法》《代表法》《立法法》《預算法》《審計法》。
　　第三層次：《全國人大常委會關于加強法律解釋工作的決議》《全國人民代表大會常務委員會關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定》《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》《司法解釋備案審查工作程序》《關于加強中央預算審查監督的決定》《關于檢察機關接受人民代表大會及其常務委員會監督若干問題的規定》《關于人民法院接受人民代表大會及其常務委員會監督的若干意見》。
　　其中對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的備案、審查和撤銷，依照立法法的有關規定辦理。而監督法對規范性文件的備案審查主要包括：縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會作出的不適當的決議、決定和本級人民政府發布的不適當的決定、命令的程序，由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會參照立法法的有關規定，作出具體規定，可見對規范性文件的備案審查的立法空間已經相當明確。
　　地方人大常委會在實施監督法辦法時，要結合監督法的程序規定和上位法的法源進行系統歸納，實際上也是一種廣義的立法活動，是一種法的清理活動。地方各級人大常委會可以考慮在監督法的框架下起草一個監督條例，結合有關人大及其常委會監督權的若干上位法，科學立法與依法立法。我國監督法同時也明確規定省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會可以根據本法和有關法律，結合本地實際情況，制定實施辦法，這個條款是一種概括授權，并未嚴格約定地方人大常委會進行地方立法的具體形式。
　　特別需要注意的是，我國的監督法沒有賦予人大及其常委會新的監督權，完善監督內容、程序與形式不能增加新的監督內容。因此，地方人大常委會只能在監督法的框架下，通過地方立法予以細化和補充把監督形式用足，程序上細化。依據監督法的體例實施監督法的地方立法，其立法空間已經相當明確，如果僅僅出臺地方人大常委會的一個實施辦法，其立法形式必然是對監督法的簡單重復，羅列一些地方人大已經出臺的地方立法內容，對我國地方立法建設而言缺少實際的立法意義，是形式立法，不符合科學立法與民主立法的精神。
　　綜合上述考慮，起草監督法的地方性立法可以考慮三種立法形式：
　　1.監督條例。在監督法的框架下，總結歸納上位法，結合地方人大常委會地方性立法，進行系統的法規清理工作，出臺綜合的監督條例。
　　2.監督規則。地方立法長期形成了一種傳統，即出臺地方性立法時嚴格仿照上位法的立法體例，添加一些具有地方特色的新內容；或者全盤抄襲上位法，僅把調整范圍修改為地區性立法文件。這雖然從形式上做到了依法立法，但從實質上并未起到應有的作用，是一種極其不經濟的重復立法。監督規則的立法形式可以避免這些弊端。這種立法形式可以在監督法的框架下，僅就其監督形式進行規范，約定完整的監督主體、監督報告書文本等，其優點在于可以避免超權立法的擔心，也可以在監督形式上、方式上有所突破，把監督法做實。
　　3.監督辦法。各地人大傾向性的意見是起草一部實施監督法的辦法。如果起草這樣一部地方性法規，立法難度不大，可以仿照監督法的形式內容，把一些監督程序具體化，已經見到的地方性立法文本基本上是這個樣子。
　　我國地方立法目前之所以難有大的作為，首先在指導思想上保守，起草地方性法規文本要不就是簡單抄襲上位法，要不就是違法立法，沒有或者違背上位法的基本精神，擴大地方立法空間。其次，立法方法滯后。一部成功的地方性立法，要有實效。在我國立法進入快車道的今天，地方立法難有很大的立法空間，地方立法的目標應是把上位法做實。我國不是聯邦制國家，要維護我國單一制國家立法體制的統一性。在這種情況下，地方立法機關要把增強立法實效作為立法目標，而不能簡單抄襲上位法，造成大量的重復立法。
　　筆者傾向于第二種立法形式。
　　
　　（二）地方各級人大常委會實施監督法的立法空間
　　
　　如上文所論，我國的監督法沒有賦予人大及其常委會新的監督權，完善監督內容、程序與形式不能增加新的內容，不能擴大立法空間，除非得到上位法的明確授權。
　　一些地方人大常委會已經根據監督法對一些與監督工作有關的地方性法規進行了清理。監督法是一部很重要的法律，不僅僅因為其政治性強，而且有很強的象征意義，因此地方各級人大常委會在進行地方性法規清理的同時，要著手探索出臺地方監督條例，因為法規清理不能代替監督條例本身。我國監督法將我國各級人大常委會的監督工作歸納為聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告、計劃和預算監督、法律法規實施情況的檢查、規范性文件的備案審查、審議和決定撤職案，應該說這是監督法規定的人大常委會具體的監督工作，不能取代獨立的監督條例或者監督規則的起草。
　　地方各級人大常委會可以在監督法的框架下起草一個綜合性的監督條例，這個監督條例應該是一部綜合性很強的監督工作的法律文件。如果考慮到監督的實效，應該就監督工作出臺一部監督規則，其體例不一定依據監督法，可以依據監督工作環節進行全面規定，確立幾種比較重要的監督制度與規則，主要內容應包括：
　　1.監督實施方案規則。如明確監督工作的重點：一是突出對經濟與社會發展的重點問題、群眾關心的熱點難點問題進行監督。二是突出對法律法規的貫徹實施和“一府兩院”工作的薄弱環節進行監督。三是突出增強監督實效。要不斷豐富和改進監督手段和措施，特別是敢于和善于行使諸如撤銷、撤職、特定問題調查等剛性監督手段，并把行使監督權、決定權、任免權結合起來，增強人大監督工作的實質性、實效性。
　　2.監督報告書規則。監督單位、評價單位、監督時間、監督內容、監督評價等。
　　3.監督主體組成人員規則。常委會組成人員、對信訪集中反映的問題進行監督的組成人員等。
　　4.監督內容規則。可以把主要監督內容在這里加以規定：聽取和審議“一府兩院”專項工作報告；審查和批準決算，聽取和審議計劃、預算執行情況的報告和審計工作報告；組織執法檢查；進行規范性文件備案審查。
　　5.監督公開形式規則。向本級人大代表通報：監督法第六條規定各級人民代表大會常務委員會行使監督職權的情況，應當向本級人民代表大會報告，接受監督。在人代會期間，公布當年人大行使監督工作的情況；舉行代表座談會等形式，公布監督情況；由人大常委會辦事機構在當地主要媒體上公布；舉行記者招待會。
　　
　　6.監督實施形式規則。如何監督、怎么監督、監督的時間、監督的機關等。
　　7.監督通知書規則。什么時候監督、監督的議題。8.被監督單位對監督報告的書面意見規則。
　　9.監督意見書、處理意見書及建議處理報告規則。
　　10.被監督單位整改及處理結果報告規則。
　　11.監督議題提出分工規則。組織檢查的有關專門委員會或工作機構負責匯總、整理執法檢查中發現的突出問題；代表聯絡室負責匯總、整理人大代表對“一府兩院”工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題；研究室負責匯總、整理人大常委會組成人員提出的比較集中的問題；信訪辦公室負責匯總、整理人民來信來訪集中反映的問題；研究室分析歸納、匯總整理社會普遍關注的其他問題。
　　12.監督形式規則。人大常委會行使監督權的形式主要有：（1）聽取和審議“一府兩院”專項工作報告；（2）審查和批準決算，聽取和審議計劃、預算執行情況的報告和審計工作報告；（3）組織執法檢查；（4）進行規范性文件備案審查。這四個方面的監督，是人大監督工作中經常遇到的，務必掌握，靈活運用。但詢問和質詢、特定問題的調查、撤職案的審議和決定等三個方面的監督，也非常重點，但相對而言，較少發生。一旦發生，可以按不同情況，專門研究處理。
　　13.監督議題確定規則。一是注意把握本級人民代表人大會常務委員會在執法檢查中發現的突出問題；二是本級人民代表大會代表對“一府兩院”工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題；三是本級人民代表大會常務委員會組成人員提出的比較集中的問題；四是本級人民代表人會專門委員會、常務委員會工作機構在調查研究中發現的突出問題；五是人民來信來訪反映集中的問題；六是社會普遍關注的其他問題。從這些途徑確定的監督內容都是人民群眾普遍關注的。如“三農”問題、義務教育、醫療衛生、環境保護、安全生產、社會保障、拆遷補償等；“兩院”工作中的執行難、告狀難、賠償難、刑訊逼供、超期羈押、錯案不糾、司法不公等等，人大常委會抓住這些人民群眾普遍關注的、反映強烈的、又帶有共性的問題實施監督。
　　上述列舉的規則并沒有包括監督的全部規則，一些規則在監督法中已經明確規定，一些需要細化。
　　監督法規定的幾種職權，其監督的規則又不完全相同，可以分別加以規定。比如監督主體的組成人員、監督的報告形式等；就監督主體組成人員，監督法的規定也有不同。如果采用這種設計方法，那么在起草監督規則時，可以僅僅就監督法的一些形式作出約定，針對不同的監督工作，設計一個精美的監督文本（如監督報告文本、監督公開形式文本、監督意見書文本），則可能通過這個監督文本把監督法賦予的監督職權做實，而不必因為一些體制的障礙，瞻前顧后，損害立法機關的威信。
　　總之，在貫徹實施《監督法》的過程中，要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機結合起來；把充分發揮人大常委會的監督作用與充分發揮“一府兩院”工作的主動性、積極性和提高效率結合起來。筆者認為，從立法效益來說，要從監督法的形式要件做足文章，這才是地方人大落實監督法真正的立法空間。筆者的觀點用一句話概括：簡單的設計方法，精美的設計內容。
　　（作者單位：北京聯合大學人民代表大會制度研究所。本文為北京市人大常委會法制辦重大立法委托課題，北京市哲學規范辦公室“十一五”規劃課題階段性成果[課題編號：06BaFX010]）