關于《監督法》中專門委員會的規定及啟示

　　2007年1月1日起施行的《監督法》對各級人大常委會行使監督職權作出了規范化、程序化的規定，其中對人大專門委員會的職能，相對其他法律和實際做法，也有一些新規定。本文擬通過比較方式對這些新規定加以梳理，作為加強和改善有關監督工作的參考。
　　
　　（一）
　　
　　監督法頒布前，憲法和法律對人大專門委員會的職能有原則規定。其職能主要是在本級人大及其常委會領導下，研究、審議和擬訂有關議案；對屬于本級人大及其常委會職權范圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究，提出建議；協助本級人大及其常委會進行工作監督和法律監督。在工作監督和法律監督中，法律對專門委員會的具體職能和工作程序，有一部分有原則規定。如對計劃和預算監督，預算法、審計法、全國人大常委會關于加強經濟工作監督的決定、關于加強中央預算審查監督的決定中，有財經委員會的職能和工作程序的規定。對法律法規實施情況的檢查，全國人大常委會關于加強對法律法規實施情況檢查監督的若干規定中，有關于專門委員會的規范。對規范性文件備案審查，立法法第九十條、第九十一條對專門委員會進行備案審查的有關工作作了規定。詢問和質詢，地方組織法第二十八條、第四十七條對專門委員會在處理人大及其常委會會議上提出的質詢案中的作用，也有原則規定。而監督法規定的監督形式和程序中，關于專門委員會的規定，大部分都是新的具體化的內容，有直接的也有間接的規定，主要體現在以下幾個方面。
　　一是聽取和審議專項工作報告的議題，確定的途徑之一是本級人大專門委員會在調查研究中發現的突出問題（監督法第九條第四項），把它與執法檢查發現的突出問題、人大代表建議批評意見集中反映的問題、常委會組成人員提出的比較集中的問題、人民來信來訪集中反映的問題和社會普遍關注的其他問題并列作為確定的途經。同時，按監督法第八條的規定，聽取和審議專項工作報告的計劃，應當是選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題進行安排。因此，專門委員會發現的突出問題要作為議題，還必須是重大問題。這些規定對專門委員會的工作提出了更高的要求，一方面是要加強調查研究，工作更加主動；另一方面是要找準突出的重大的問題。
　　二是聽取和審議專項工作報告，人大專門委員會要在兩個階段研究提出意見。一個階段是常委會舉行會議的二十日前，匯報機關的辦事機構將專項工作報告送交本級人大有關專門委員會征求意見（監督法第十二條）。另一個階段是匯報機關對常委會組成人員的審議意見研究處理情況，要先送交本級人大有關專門委員會征求意見后，再向常委會提出書面報告（監督法第十四條）。“兩次征求意見”的規定，實際上就是要求人大專門委員會認真研究并提出意見，為常委會行使監督職權履行好協助職責。這些內容是對憲法和其他法律關于專門委員會“研究、審議有關議案，進行調查研究”規定的細化，增強了程序性、規范性和可操作性。
　　三是法律法規實施情況的檢查中，明確了人大專門委員會“具體組織實施”的職能（監督法第二十三條），改變了1993年全國人大常委會《關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定》中人大常委會和人大專門委員會同為執法檢查主體的規定，理順了人大常委會與人大專門委員會的法定關系。由這一職能定位，延伸出專門委員會在執法檢查中的三項職責規定：（1）法律實施機關對常委會組成人員的審議意見和執法檢查報告的研究處理情況，要先送交有關專門委員會征求意見后，再向常委會提出報告（監督法第二十七條）。因此，專門委員會有對“一府兩院”處理結果提出意見的職責。（2）受常委會委托，專門委員會有對“一府兩院”執法情況組織跟蹤檢查的職責（監督法第二十七條）。（3）全國和省級人大常委會可以委托下一級人大常委會對有關法律法規在本行政區域的實施情況進行檢查，并要求書面報送檢查情況（監督法第二十五條），相應的具體工作要由有關專門委員會承擔。根據上述規定，今后，人大專門委員會作為執法檢查具體工作的組織實施者，根據常委會的授權，以常委會的名義具體組織實施執法檢查工作，計劃性加強了，權威性提高了，程序更規范了，責任更大了。
　　四是關于對計劃和預算的監督，增加了有關專門委員會的工作量。監督法雖然只有第三章第十七條第三款規定了預算調整初步方案要提前送財經委員會進行初步審查，但監督法該章在同預算法、審計法和關于加強中央預算審查監督的決定、關于加強經濟工作監督的決定相銜接基礎上，增加規定的內容，實際上對財經委員會和其他有關專門委員會的工作職責強化了。增加的主要內容：（1）明確常委會對決算草案和預算執行情況報告重點審查的內容，包括重點支出安排和到位情況、預算超收安排和使用情況、向下級財政轉移支付情況、國債余額情況（適用于全國人大常委會）、上級財政補助資金安排和使用情況（適用于地方人大常委會）。（2）常委會審查和批準決算的同時，要聽取和審議關于上一年度預算執行和其他財政收支的審計工作報告；審議意見要交由政府研究處理，政府應當將研究處理情況向常委會提出書面報告。（3）國民經濟和社會發展五年規劃實施的中期階段，政府應當將實施情況的中期評估報告提請常委會審議；規劃經中期評估需要調整的方案，也要提請常委會審查和批準。上述工作，均需有關專門委員會具體研究，協助常委會進行。
　　五是明確了人大專門委員會在常委會組織特定問題調查委員會過程中的職能。監督法第四十條第二款規定，五分之一以上常委會組成人員書面聯名提議組織特定問題調查委員會后，由委員長會議（主任會議）決定提請常委會審議，或者先交有關的專門委員會審議、提出報告，再決定提請常委會審議。這是在全國人大議事規則、地方組織法關于調查委員會規定的基礎上，增加的具體的程序性規定，突出了委員長會議（主任會議）和專門委員會在處理提議組織特定問題調查委員會這個特殊議案中的職能。
　　
　　（二）
　　
　　胡錦濤總書記指出：“人大監督應該堅持民主集中制，依照憲法和法律規定，把關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的問題作為監督重點，綜合運用聽取和審議工作報告、執法檢查等形式，切實加強對帶有普遍性、傾向性的問題的監督，進一步加強監督工作的針對性和實效性。”吳邦國委員長指出：“這樣做，各級人大常委會的工作量不是減少了，而是增加了；對各級人大常委會工作的要求不是降低了，而是提高了。”按照監督法的規定，人大常委會加強監督工作的責任不是輕了，而是重了；對“一府兩院”的監督力度不是弱化了，而是強化了；協助常委會行使監督權的專門委員會的職責和作用也加大了。為履行好職責，發揮職能作用，適應法定工作需求，專門委員會相應在“專”的方面也需研究規范。
　　一是專門委員會組成人員要“專”。一方面，任職人員要專職化，不宜再兼職。由于種種原因，實際上許多地方的人大常委會組成人員三分之一左右是兼職的，導致專門委員會組成人員也有一部分甚至大部分是兼職的，使得專門委員會在人員上首先無法“專”，思想上精力上自然也難以“專”。因此，要承擔逐漸加重的任務比較困難。另一方面，任職人員構成要相對專業化。專門委員會是綜合性的專門機構，一般設有五至七個，但一個專門機構要對口聯系政府的幾個、十幾個或者幾十個部門。為此，對其組成人員專業素質、綜合素質和專業構成都應當有一定的要求，使其能勝任職務，發揮專長，形成合力。此外，專門委員會的辦事機構更要“專”，在短時間內難以實現專門委員會組成人員專職化、專業化的現階段，尤其要加強辦事機構的力量。
　　
　　二是專門委員會工作要“專”。依照法律規定，專門委員會是人民代表大會的常設工作機關，受本級人大及其常委會的領導。它是按專業分工原則組成的，外國議會稱之為常任委員會。因此，其工作性質是專門化或者是專項性的協助、服務工作。監督法所規定的聽取審議專項工作報告議題確定途徑，專項工作報告兩次征求意見，執法檢查具體組織實施，計劃和預算監督重點內容，提議組織特定問題調查委員會的處理程序等內容，要求專門委員會的工作計劃要專，針對不同的監督形式和程序，制訂專門詳細的計劃；調查研究要專，就專門問題進行深入細致的專項調查、視察和研究分析；提出意見要專，依據法律法規和實際情況，就專門問題提出有針對性的意見；具體組織要專，既要全面考慮、統籌安排，又要突出重點、講求實效，使形式與內容有機統一。這樣就可以發揮專門機構專職人員專業性優勢，達到專門委員會協助人大及其常委會行使好監督職權的目的。
　　三是專門委員會履行職責要“專”。“憲法和有關法律已經賦予人大常委會對‘一府兩院’工作的監督權，監督法不需要賦予其新的監督權”。監督法“主要作為程序法”，“把重點放在完善監督的形式和程序上”。因此，作為不是法律上的監督權主體的專門委員會，主要職責是研究、審議和擬訂并提出有關議案，參與或承擔人大及其常委會交辦的有關具體工作，從監督的形式和程序上協助常委會行使好有關監督權。履行職責的專一，要求專門委員會把握好三點：（1）要能夠“抓大放小”，按照彭真同志說過的：“重大原則問題，該管就管，少一事不如多一事；日常工作問題，不必去管，多一事不如少一事。”即關注帶有根本性、長遠性的重大事項，“把關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的問題作為監督重點”，加強調查研究，提出意見；而對“一府兩院”日常性工作問題則不必過問。（2）要堅持“有所為有所不為”，依法主動履職不失職，抓住關鍵、突出、核心的問題啟動監督、跟蹤監督，但又不能超越職權，如規范性文件備案審查分為主動審查和被動審查兩種形式及程序，有關專門委員會就要依法認準形式進入程序；又如政府及部門的經常性監管工作和新聞媒體的輿論監督，各級國家權力機關及其常設機構不能代行。（3）要處理好協助監督和接受監督的關系。監督法第七條規定，常委會行使監督職權的情況向社會公開；第十四條、第二十條、第二十七條規定有關報告及審議意見和“一府兩院”對審議意見研究處理情況的報告等，向本級人大代表通報并向社會公布。專門委員會接受監督，就是依法協助常委會行使職權時要接受本級人大代表和社會的監督，這對監督者也要接受監督提出了更高的要求。
　　（作者單位：湖南省人大常委會教科文衛委員會）