公開原則：《監督法》的重大制度創新

　　審計報告向社會公開，執法檢查報告見報，審議意見現身媒體……2007年1月1日以后，人大常委會監督采用類似的公開動作不再單靠勇氣了，因為《監督法》已經把“陽光監督”寫在法律文本里。
　　
　　一
　　
　　2006年8月27日，十屆全國人大常委會第二十三次會議通過的《監督法》明確規定，監督公開是人大常委會行使監督職權的一項重要原則。
　　《監督法》從三個層面規范監督公開。首先是總則規定了監督公開原則。該法第七條規定：“各級人民代表大會常務委員會行使監督職權的情況，向社會公開。”其次是分則對監督公開作了具體規定。分則有5個條款對監督公開進行了具體設計，主要體現在人大常委會聽取和審議專項工作報告，聽取和審議計劃、預算的執行情況報告及審計報告，法律法規實施情況的檢查這三章里面。《監督法》第八條、十四條、二十條、二十五條、二十七條對此分別作了如下規定：在人大常委會聽取和審議專項工作報告、執法檢查報告方面，其年度計劃、報告內容、對報告的審議意見、政府和“兩院”對審議意見研究處理情況或者執行決議情況的報告“向社會公布”；在聽取和審議專項計劃、預算執行報告、審計報告方面，報告內容、對報告的審議意見、政府對審議意見研究處理情況或者執行決議情況的報告“向社會公布”。三是個別情形監督公開可以例外。第四十二條規定：人大常委會特定問題 “調查委員會在調查過程中，可以不公布調查的情況和材料”。
　　從法理上說，法律原則不僅可以指導人們如何正確地適用規則，而且在沒有相應法律規則時，可以代替規則來作出“裁決”，即應付沒有現成規則可適用的情況。筆者認為，除上述《監督法》分則5個條款規定的監督情況按法定要求向社會公布，關于規范性文件的備案審查、詢問和質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定的行權情況可以依據《監督法》總則規定的原則（“各級人民代表大會常務委員會行使監督職權的情況，向社會公開”）向社會公布。只是特定問題的調查委員會在調查過程中可以例外（可以不公布調查的情況和材料），但調查結束后，調查報告及處理情況同樣要公開。
　　可見，《監督法》為人大常委會監督公開設定了義務性要求。筆者認為，按照總則公開原則的向社會公布監督情況，可以選擇全程公開，也可以選擇過程或結果公開；可以選擇實時公開，也可以選擇事后公開。當然由于客觀條件的限制，也可以暫時不公開。按照總則公開原則向社會公布監督情況，具體如何公開、公開什么內容、選擇什么樣的方式公開，地方人大常委會可以在法規、規范性文件中規定，也可以由人大有關專門委員會、工作機構提出意見，經委員長會議、主任會議同意，由常委會有關工作機構辦理。
　　總而言之，人大常委會監督公開是原則，不公開是例外。人大常委會監督公開作為一項制度安排，既是法律程序，也是工作程序。隨著《監督法》深入實施，監督公開的范圍和空間將不斷擴大，監督公開將步入常態。
　　當然，人大常委會監督公開應當有邊界。監督公開以保密法的規定為“紅線”，保守國家秘密；以憲法和法律關于公民權利保護為邊界；保護有關商業秘密等。
　　縱覽50多年來規定人大制度及其運行規程的憲法、法律，甚至有關法規，我們會發現：如此清晰、明確而大張旗鼓地推行公開原則，似乎未曾有過。唯獨《監督法》如此毫不含糊地張揚公開原則。公開原則為人大行權的公開提供了豐富的制度資源，也回應了公民對人大信息公開的訴求。
　　關于這一規定，全國人大常委會法工委副主任喬曉陽稱之為“把人大的監督置于人大代表和全社會的監督之下” 。
　　2006年11月1日，全國人大常委會副委員長盛華仁在《求是》發表的一篇文章中指出，“按照監督法的規定，各級人大常委會行使監督職權的情況應當向本級人大報告工作，接受監督；同時，還要向社會公開，接受群眾監督。這就是我們的國家體制。”
　　《監督法》關于監督公開性的設計毫無疑義是中國民主政治發展的重大制度創新。
　　
　　二
　　
　　目前，全國人大、地方人大及其常委會在信息公開方面進行了積極的探索和實踐。
　　從實踐來看，人大信息公開比較成熟的方式大體上有三種。第一，媒體報道。電臺、電視臺、報刊依法刊播人大及其常委會會議情況，如有關工作報告、決議決定、審議發言、質詢等資訊。全國人大、省級人大會議，還有一些市、縣人大會議，電視臺、電臺實現了對會議現場的全程播報。人大常委會行使監督職權公開報道的信息越來越多，也越來越精細。第二，互聯網傳播。始于1999年的“政府上網工程”為人大工作公開開辟了新的渠道。目前，全國人大常委會辦公廳主辦有“中國人大網”，省級人大常委會和部分市、縣級人大常委會先后建起了門戶網站、網頁。據不完全統計，2006年全國各級人大公眾網站已近300個，短短五年時間增加了15倍。這些網站快捷、權威地向社會發布了人大及其常委會行使立法、決定重大事項、監督、任免職權的信息。有的網站還進行了現場圖文直播。如 “中國人大網”對全國人代會開幕會、閉幕會、新聞發布會等進行直播；對全國人大常委會關于個人所得稅法工薪所得減除費用標準聽證會、勞動法執法檢查報告會等進行了直播，對常委會審議發言進行了摘錄刊登。浙江等省的人大門戶網站對人大及其常委會會議進行了直播。第三，公報刊載。人大行權情況及資料在人大常委會公報中刊載，有的地方公民可免費索取常委會公報等。
　　近年興起的公民旁聽人大及其常委會會議也體現了人大履職公開和開放姿態。最近，北京市人大常委會允許公民通過預約可持身份證自由旁聽，顯示了人大行權公開的良好發展勢頭。
　　這些公開方式在實踐中逐漸走向成熟，為人大監督情況的穩健公開提供了路徑。因此，《監督法》關于人大常委會監督公開的制度設計并非一時心血來潮，它整合并提升了全國人大和地方人大履職公開的成功經驗。《監督法》有的規定還具有一定的前瞻性。比如說，對聽取和審議專項工作報告公開的設計幾乎是要求全程公開，從年度計劃、報告內容，到審議意見，再到審議意見的處理等，都應向社會公布，在以往的公開案例中未曾有過。
　　
　　三
　　
　　當前，人大常委會監督公開與《監督法》的要求，與公眾對政治信息透明化的需求尚有不小的差距。主要表現在：地方人大監督信息對媒體的開放有限，一般只允許特定的少數媒體采訪報道；媒體刊播的內容多為一些動態信息，公開的內容不多；人大網站、網頁建設滯后，上網內容信息量不多，更新速度慢；公布發布的范圍較小，絕大部分還是內部資料。
　　按照《監督法》的要求，依法應向社會公布而沒有公布，就是失職。彭真同志曾經說過，“民主就不能怕麻煩”。各級人大常委會應以主動的姿態，把法定的義務性要求轉化為積極公開的動力，通過大量精細的工作，堅決果斷地落實《監督法》關于監督公開的原則和具體規定。
　　首先，建立健全新聞發布制度。1988年5月出臺的《全國人大常委會新聞發布會工作規則》明確規定了發布內容、發布方式和范圍、發布內容的審批程序、發布會的主持和新聞發布等。全國人大常委會于2006年健全了新聞發布制度，明確了全國人代會、人大常委會、人大常委會辦公廳3個層次的新聞發言人及其產生辦法。這些規定為人大信息有序公開和引導社會輿論提供了制度性支持。縣級以上地方人大常委會可以考慮建立健全新聞發布和設立新聞發言人制度，規定其聯絡媒體，負責提供權威信息，審閱媒體報道等職責，常態性工作定期向社會發布，重大事項隨時向社會發布。
　　其次，合理利用傳媒和公報公開監督情況。報刊、電視、電臺是公民獲取國家政治領域信息的主要渠道，地方人大應重視利用傳統媒體刊播監督信息。同時，積極利用新興媒體——互聯網，向社會公布行使監督權的情況。地方人大常委會公報作為法規、決議、規范性文件、報告等發布的標準文本，應從與公眾“隔離”的內部資料轉變為公開文本，可在人大常委會辦公場所或公共場所供公眾免費查閱，或依公民申請贈閱。傳統媒體、互聯網、公報三者應有機結合，優勢互補，在監督信息公開中發揮各自功能。比如說，舉行一次常委會會議，有幾項，甚至上十項專項工作報告和執法檢查報告，在報紙上全文刊登難度較大，但可以通過網站、公報刊登，而決議、公告、動態信息等則可以在報刊、電視臺刊播，能在更廣的范圍傳播。
　　再次，加快“電子人大”建設步伐。通過互聯網發布監督信息，具有快捷、方便、成本較低等特點。“中國人大網”被定位為“全國人大常委會的重要輿論媒介”， 承擔了信息發布、導向、聯系、服務等多項功能。2006年春節長假后上班第一天，全國人大常委會委員長吳邦國親臨“全國人大常委會的重要輿論媒介”——中國人大網站機房視察，明確要求網站要充分發揮現代信息技術的優勢，使網站真正起到增強人大工作透明度，正確引導輿論導向的作用。地方人大應加快信息化建設步伐，進一步建設好官方網站，大力推進人大監督信息公開進程。
　　人大信息公開是尊重人民知情權的應有之義，決定著“一切權力屬于人民”的人民主權原則的真實性。現代法治社會的一個顯著標志，就是公共權力機關的信息向公眾開放，保證人民知情權的實現。從更高層次來說，人大行權信息可以也必須向公眾開放，任何公民都應該能夠方便地獲取相關的信息。
　　（作者單位：湖南商務職業技術學院）