“聯席會議決定”是什么性質的“決定”

　　《中國青年報》報道，2006年11月6日，河北某縣出臺了一份名為“關于公開招錄中小學教師實施方案”的文件。文件稱，這一方案主要解決本縣專業教師缺員問題，并經縣“四套班子”聯席會議研究決定，從全縣普通全日制本科、專科、中師（含幼師）畢業生中公開招錄中小學教師共86名。文件明確提出，被錄用人員本著自愿原則，在規定時間內到縣財政局交師資培訓進修費，按學歷高低分別收2萬元至7萬元不等的費用。隨后又將此改為“借款”，借款期限10年，從第11年開始每年還款20%，分5年還清。
　　該縣的這一行為引起了被錄用教師和公眾的嚴重不滿，上級機關接到舉報后已派出調查組調查此事，財政局收錢賬戶也已被查封。
　　對此，筆者想著重探究一下“四套班子”聯席會議的決定是個什么性質的決定，他們為什么要用這個名義來作這樣的決定？
　　眾所周知，公開招錄中小學教師屬政府教育行政主管部門的事務，由縣教育局按有關規定作出決定就行了，頂多由縣人民政府政務會議作出決定就足夠了。因為這是憲法和法律賦予行政部門的職權。如此簡單明了的事項，為什么要由縣委、縣人大、縣政府、縣政協“四套班子”出面共同作出決定呢？顯然，聯席會議的主導者另有所圖。
　　聯席會議的主導者絕不是部門的負責人，而是縣里的主要領導人。該縣文教局一位負責人承認，這次借款在操作中確實“有所不妥”，但“這屬于政府行為，縣教育局也做不了主”。
　　會議主導者的主要目的在于通過這一措施為縣里撈一筆收入。據計算，招錄86名教師可收近500萬元，既解決了缺員問題，又增加了一筆收入，豈不兩全其美。主導者知道，目前待業的大學生很多，他們會不惜代價來爭取就業，從他們身上撈一筆收入輕而易舉。但他們也清楚，向被錄用教師收這么多錢或借這么多款是不合法、不合理的，會遭到批評甚至反對。如果僅僅由縣教育局或縣政府出面，它們會頂不住批評和反對聲浪。而且批評者和反對者會向縣委、縣人大、縣政協投訴，說縣教育局或縣政府違法行政，非法收取不正當費用，以至拒繳此費。基于此，主導者干脆來一個“四套班子”齊上陣，由“四套班子”聯席會議作出決定，以便大大提高決定的權威性，同時把群眾投訴的大門關死。
　　但是，“四套班子”聯席會議的決定究竟是個什么性質的決定，它具有更大的權威嗎？非也！從根本上說，這樣的決定不具有法律效力，而且有違憲法和法律精神。首先，縣委作為地方黨的領導機關，并不能直接干預政府的行政決策和決定，它只能把自己的意圖通過政府內的黨員領導干部來表達和實施。縣人大是地方的權力機關，它的職權是根據選民意愿來立法，選舉“一府兩院”領導人，監督“一府兩院”公平施政和執法，無權直接參與行政決策和實施政務。縣政協則不是政權機關，只是中國共產黨領導下的統一戰線組織，起反映民意、議政參政和咨詢監督作用，無權參與立法決定，更無權參與政府行政決策。
　　另外，縣委、縣人大、縣政協均實行民主集中制，而非首長負責制。所謂“四套班子”聯席會議，除縣政府以外，其他三套班子都只能以集體的名義來參與會議作出決定，而實際上又不可能每套班子的組成人員都來參加會議，頂多是正副書記、正副主任、正副主席參加會議。這樣作出的決定往往只是這三個單位少數人的意見，而非全體的意見。比如縣人大常委會起碼有十幾位或二十幾位委員，若未經過討論表決，主任和副主任能代表這個集體的意見嗎？不能。
　　所以，從憲法和法律規范及事物邏輯來說，所謂“四套班子”聯席會議的決定既沒有法律效力，也沒有權威和權力效應，反倒成了“四不像”。
　　聯席會議主導者可能還有另一目的，即顯示縣領導層的團結一致，以使政令暢通，提高施政效率。但團結一致也是一把雙刃劍，既有可能使施政有利于人民，也可能違反人民意愿，違反憲法和法律，侵犯人民權益。該縣的這個決定就屬于后者。實際上，任何政府的施政，如果要做到符合民意，不違法，不侵犯人民權益，恰恰需要權力分立與相互制衡。假如該縣的這個決定是單獨由縣政府作出，縣委、縣人大和縣政協不參與，一旦決定有錯，人民不滿意，后三者就可出面監督，要求縣政府撤銷或糾正。尤其是縣人大，憲法明確賦予它撤銷政府不適當決定的權力。這就很符合依法治國的要求，符合權力運行的正常程序。而此次的“四套班子”聯席會議決定的結局就尷尬了。
　　聯席會議決定早已成時髦的事情，為許多縣市級當政者所運用。最常見的是由各級黨委政法委主持召開的公檢法、人大、政協等部門負責人參加的聯席會議，就某些重大疑難案件作出決定，再由法院宣判。如果作出的決定比較適當倒也罷了，如果作出的決定是錯誤的，其負作用是很大的。
　　那么，人們為什么愛用聯席會議來對一些重大行動作出決定呢？除了上面分析的原因外，恐怕主要的是想逃避政治和法律責任。因為如果決定正確，實施有效，參與各方當然皆大歡喜，如果決定錯了，甚至違法犯法，大家都可以逃避責任。聯席會議決定的流行，暴露了一些地方官員的人治觀念仍然很濃，他們對依憲依法治國幾乎無知或者熟視無睹，對黨委、政府、人大和政協各自的性質、地位、作用和相互關系，要么認識不清，要么有意混淆，而一味憑個人意志辦事。現在是停止“聯席會議決定”流行的時候了。
　　（作者單位：湖北大學歷史文化學院）