試析農村集體土地的產權

　　土地一直是人們關注的核心問題。在當今社會轉型時期，土地承載了前所未有的新內容，如何讓農村實現快速發展，就在于如何看待由土地所引發的一系列問題，找到諸多問題的根源是解決問題的關鍵。本文從關于土地問題的“公地悲劇”[1]和“反公地悲劇”[2]表象入手，逐步理清土地問題的根源，并對其趨勢作一定的分析。
　　
　　一、主體缺失的“悲劇”
　　
　　我國《憲法》《民法通則》《土地管理法》都規定了農村土地屬于集體所有，但對于農村集體土地所有權的代表究竟是誰，立法和實踐都不明確。《土地管理法》第十條規定：“集體所有的土地依照法律屬于村集體所有，由村集體經濟組織或村民委員會管理、經營，已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理，已經屬于鄉(鎮)農村集體經濟組織所有的，由鄉（鎮）農民集體經濟組織經營、管理。”上述立法規定了鄉（鎮）農民集體、村農民集體和組農民集體這三種主體[3]。三級所有會造成兩個弊端：一是造成“公地悲劇”，在大家都主張所有權的情況下，競相掠奪性地利用土地，造成土地這一不可再生資源的浪費和使用效率的下降。二是呈現出相反的局面，即“反公地悲劇”，三級所有的土地產權的設計就如一個門上鎖了三把鎖，任何一方都可以阻止其他兩方對土地的有效利用，從而導致資源使用效率下降。這種“公地悲劇”和“反公地悲劇”在社會生活中實際表現有以下幾個方面：
　　（一）農村土地產權主體不明確，村民自治組織不“自治”
　　按照《土地管理法》第八條規定：“城市市區的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”而這種農民集體的概念是抽象的、空泛的。面對這種空缺的所有權，鄉、村、組和農民都可以來主張，鄉、村等行政機構處于優勢地位，而村委會憑借這一農村土地產權身份，可以在此處獲得權力尋租的收益。
　　《村民委員會組織法》第二條規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”可以看出，村委會應當是一個非營利的社區組織，它們根本沒有能力也沒有權限作為農村產權的代理者。
　　當土地產權沒有落實到農戶，農民也就不擁有土地的使用、自由轉讓、買賣的權利，不能實現土地利用的最大效益，從而對農民的激勵作用也無從發揮。農民沒有個人的產權利益和產權主體地位，從而也沒有權利意識和參政議政的能力，失去與公共權力和縣、鄉以及整個政權組織進行有效制衡的社會條件，也就失去抵抗鄉、村組織的亂攤派及欺壓行為。
　　（二）農村土地被強制、非法低價征用，集體土地產權流轉混亂
　　《憲法》和《土地管理法》均明確規定：“國家為公共利益的需要可以依法對集體所有的土地實行征用。”這就在法律上規定了國家和農村土地產權的主體之間可以在特定的用途上進行產權的轉讓。但是其中的問題是：第一，“公共利益”概念抽象，并未對其作具體的限制。行政部門、村集體在公共利益的名義下進行著各種侵犯農民土地產權的經營活動。第二，農村產權主體缺位。作為管理農民的“集體”、“政府”認為自己理應成為土地產權的所有主體，而農民只是通過“租地”而擁有使用權的使用者，土地的征用并未考慮農民的切身利益和經濟活動的平等性和公正性，而是以一種上級對下級的行政命令對其強制征用和使用。第三，征用農民土地，征用補償不盡合理，補償標準偏低，補償費用分配不公。行政部門、村集體征用農民土地，以不降低農民的現有生活水平作為補償的數量標準，難以保證農民原有生活水平的保持和改善。而這種費用即使等價分配下來，由于缺乏利益分配機制，對土地補償費的使用也缺乏規范，結果鄉（鎮）、村、組層層截留，不當使用又會給農民造成更大的損失。
　　在利益的驅使下，許多地方基層組織操縱土地流轉，少數地方甚至用警力逼農民就范。有的地方鄉政府和村級組織隨意變更甚至撤銷農戶的承包合同，集體土地搞對外招商，強迫承包農戶集中流轉；有的地方不顧客觀實際，把政策引導變成行政干預，人為地推行農村土地流轉。
　　（三）農村土地經營機制條塊分割，阻礙農業集約化經營及農業產業化
　　農業生產由粗放式、分散型管理到集約式、產業化經營是世界農業發展的趨勢，也是農業現代化實現的重要標志。“規模產業化”，農作物、經濟作物種植的大片化，根本在于管理和經營的統一性。現行的土地制度產權界定不清，產權的約束僵化，權、責、利關系不明，導致了不同土地“承包”者之間的合作可能性和可行性減少。即使出現了表面上農作物或經濟作物的產業化，但其內部管理依然是獨立的、分散的個體小農管理經營，并未真正實現產業化經營所帶來的效益，所以即使一些地區業已形成產業化規模，但其經濟增長給農民帶來的實惠卻是很少的。
　　（四）土地產權成為約束農民自治的核心問題
　　近年來，在我國廣大的農村，村民自治的民主監督和民主管理已開始創建、推廣，出現了一些“海選”方式的具有現代民主特性的新形式、新氣象。然而在這一進程中，壓制、阻撓村民自由民主選舉和村民自治的各種事件時有發生。有的地方村委會選舉，村委會組成人員內部指定或上級選派，干部包辦，選舉流于形式等，嚴重影響了村民自治的民主、公正。真正的原因在于，農民考慮到自己的既得經濟利益，土地產權制度的不完善使他們在保護自己公民權利和自由的同時，會犧牲自己的經濟利益。現行土地產權制度或財產權利制度，嚴重抑制了農民追求土地使用或其他個人產權，不利于農民依法參與履行集體所有權職能，妨礙了真正實行村民自治、依法治村。
　　上述的種種現象，正如戰國時期的商鞅所說，“一兔走，百人逐之，非兔可分以為百也，由名分之未定也。夫賣兔者滿市，而盜不敢取，由名分已定也。故名分未定，堯、舜、禹、湯且皆如鶩焉而逐之；名分已定，貪盜不敢取……名分定，則大詐貞信，民皆原愨，而自治也。故夫名分定，勢治之道也；名分不定，勢亂之道也。”[4]
　　
　　二、“悲劇”產生的根源
　　
　　從“公地悲劇”和“反公地悲劇”并存的局面中，不斷反復出現的問題是：農民集體到底指的是誰？“農民集體”并非我國法律認可的民事權利的主體，本應屬于民事權利范疇的集體土地所有權并非法律上科學的、準確的所有權形態，只不過是政治上的集體所有權未經法律技術處理在民事法律領域的直接反映。
　　（一）從我國現行相關法規來分析
　　第一，法律規定的鄉農民集體所有，實際上是無人所有，鄉政府作為一級國家行政機關，在法律上不能作為集體土地所有者。而現實是鄉政府集土地的管理職能與所有權合二為一，集體土地事實上成為國有土地。第二，村民委員會也不能作為農村集體土地所有權的代表。《村民委員會組織法》第二條規定：“村民委員會是自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。”因而，它不能成為農村集體土地的所有者。同樣，村民小組也不能作為農村集體土地所有權的代表，因為在實行家庭聯產承包責任制后，村民小組基本上解散了，況且村民小組不是一級集體組織，因而它不能作為集體土地所有權的代表。此外，《土地管理法》第十條關于土地權屬的規定中，使用了“可以”一詞，采用的是授權性規范，這樣使本來模糊的所有權關系更加處于不確定狀態之中。也就是說，農村土地不論是農民個人所有，還是農民集體所有；不論是人民公社、生產大隊和生產隊三級均為所有者主體，還是將農村集體合作經濟組織也納入所有者代表的范疇，其實質都是由我國政權的性質決定的，是國家和政府權力運行的結果，而不是在經濟活動或經濟運行的結果中形成的。這就意味著農民集體所有土地的內涵，不只包含財產所有權，同時與社會主義政權的建立、鞏固和完善緊密相連，是農民成為國家主人的標志，是農民享受國家政權保護的一種體現[5]。
　　
　　（二）我國當前土地制度正處于現代市場經濟的環境之下
　　現代市場經濟是以現代工業文明為基礎的高度社會化、現代化、規范化和國際化市場經濟。概括起來說，構成現代市場經濟體系的框架有四個基本要素或環節：規范化的市場主體、現代化的市場體系、靈活有效的宏觀調控系統和完善的社會保障制度[6]。市場主體是市場經濟運行的基礎，也是市場經濟體系和市場機制形成的關鍵。在市場經濟條件下，任何有效的實質性的市場經濟活動都是通過市場主體來完成的，沒有主體行為的市場經濟是不存在的。市場主體的有效運行，不僅帶動起整個市場客體要素的流動，而且也是市場機制發揮作用的載體。一般來說，合格的市場主體有以下特征：經濟行為的主體化；行為選擇的市場化；組織方式的獨立化和法人化；行為目標的盈利化。市場經濟的基本要求是以市場來配置資源，這種資源的配置是以規范的市場主體為前提條件的，市場經濟的主體是商品經濟逐步發展到市場經濟這一過程中符合價值規律的運動孕育出來的，“三級所有”的產權體制在商品經濟的初級階段，有很強的適應性，符合了社會分工的初級階段，而在社會進一步分工細化和規模化的背景下，農民集體已經不能滿足社會的發展需要。
　　改革從農村開始之時，沒有先從生產力這一結果出發，而是肯定了農民創造性的產權安排，把它上升到國家法律的層面，相對明確了權利義務，從而推動了生產力的發展。在計劃經濟向市場經濟過渡時期，對農民集體所有的雙層經營體制的產權安排，相對確立農民的主體地位，權責相對明確，推動了生產力的發展。而當前運行的土地制度的經濟環境改變了，我們的制度安排不適應經濟基礎，土地成為需要自由流轉的資源進入市場體系，卸載本身承載的社會責任和功用。
　　土地作為農民在農村從事農業生產的基本資料，成為“三農”問題的核心問題，農村土地的產權問題是這一核心的核心，是“三農”問題的一個根源。要解決農村土地制度中存在的“公地悲劇”和“反公地悲劇”并存的局面，必須對土地產權進行改革。
　　
　　三、“悲劇”困境的出路
　　
　　當前，關于集體土地所有權主體在學術界持有以下幾種主要觀點：（1）主體虛位論：我國《民法通則》雖然規定了集體土地所有權，但沒有規定集體土地所有權的主體。（2）行政管理主體、經營管理主體和所有權主體三位一體。（3）重疊權屬說：由于“三級所有，隊為基礎”的體制原因，鄉（鎮）農民集體、村農民集體和村內農民集體之間的縱向關系一直不清楚。（4）新型總有說：我國的集體所有權是一種新型的總有，集體成員對集體財產（土地）享有占有、使用和收益權，并且依照平等、自愿原則來行使對集體土地的所有權。以上觀點各有其合理之處，但還是不能避免“悲劇”發生。
　　首先要確定的是，土地的公有和私有并不是選擇產權結構和模式的先驗條件、原則或標準。從經濟行為結果來看，生產力似乎是一個標準，但在新的產權結構產生之前，生產力也還是一個先驗的條件或者說是一種主觀判斷。生產力是產權制度的安排的結果，生產力不是產權制度建立的條件。因此，推動生產力的發展是我們的方向和目標，在此目標下我們要有好的制度設計，在此處就是產權。其次，回到土地的“公有”還是“私有”的爭論上來說，理論不能解決，就讓我們從我國的國情來分析。不可忽視的一個問題是，我們國家人口大多數是農民，并且沒有建立覆蓋全民的社會保障體系，長期的城鄉二元結構導致的結果積重難返，雖然土地利用按市場經濟的規律來看是低效的，但是土地在其中起著生活保障、提供就業、直接受益的效用。在免除農業稅之后，這種作用體現得更為明顯。要是我們僅僅從“公有”或“私有”的角度來考慮問題，不考慮社會保障體系和農村經濟的承受能力，勢必會引發“馬太效應”，加速社會分化，不利于“三農”問題的解決。
　　可見，我國農村土地的產權權利主體不明確是問題的關鍵，當前需要做的工作主要有三個層面：
　　（一）在不根本改變農村產權制度的前提下，通過保護農民用益物權來緩解當前的矛盾沖突
　　1.穩定農民土地產權。2002頒布的《土地承包法》使農村土地的使用權有了明確的法律依據，這種使用權具有一定意義上的財產權的性質。當前必須堅持“三級所有”的土地產權制度，因為我國的覆蓋全社會保障體系還未建立，完全的私有化不僅不會讓農民受益，反而會成為新的博弈的開始。重要的原因就是，農民在對等的市場對話時沒有充分的信息，導致處于弱勢地位。
　　2.在土地的用途上，明確農戶、政府、農民集體和開發者之間的關系與權責。政府在其中只起監管和服務的作用，因公益原因而征地的權力必須嚴格限制。農戶和農民集體與開發者之間保持平等的市場主體地位，從市場的談判中體現土地價值和實現土地使用權的自由流轉。
　　3.被征地農民的補償標準市場化。現在的《土地管理法》設定的補償標準過低，沒有體現30年土地承包權的合理價值，改變這種狀態的有效辦法是確定補償標準最低限，而不是制定最高限，逐步向市場價格靠近。
　　4.要通過立法賦予農民直接參與征地過程的權利，建立權益受損的訴求機制。許多案例表明，很多農民對補償費了解非常有限，并且訴求解決機制渠道不暢。農民直接地參與到征地談判過程和事后的訴求解決機制的建立，可以從程序的正義上保證結果的合理性。在收益上，在承包權范圍內土地的補償費應完全歸農戶。
　　（二）將政府的征地權限制在公共用途上
　　1.明確界定土地公共用途的概念，限制政府的隨意性界定。 政府要完全退出非公共用途的土地農轉非過程，不能參與市場主體的談判過程，談判的結果在行政部門的認定僅僅為公信力的表示。
　　2.加強監管和服務職能。我國人多地少的矛盾在逐步加劇，完全的市場因素主導，不僅會加大農用地的縮減，而且造成極其嚴重的后果。所以現在不僅不應該消除城市和農村用地、農業用地和建設用地的區別，而且應該強化，兩者之間的轉化必須要有程序保證，實現土地的集約化利用。
　　（三）長遠規劃農村土地產權制度
　　給農民應有的完整的物權非常重要。當前的“三級所有”的土地產權制度是具有過渡性質的，這種具有中國特色的管理體制是我國國情決定的。我國“三級所有”的產權體制，使土地的使用遇到了“公地悲劇”效應和“反公地悲劇”效應共存的局面，最終的出路是土地產權的明晰化。這種轉化需要通過一個循序漸進的過程，其中部分措施可以逐步實施：首先，先讓30年的承包權可以自由流轉，這將會對農民的福利有很大改善。其次，可以試行改進土地的登記制度。規范租用土地、流轉土地承包權的行為。第三，逐步設立土地承包權的繼承權和抵押權。繼承權體現承包權的準財產權的性質，農民可以通過抵押30年的土地使用權來獲得投資資金。另外，應進一步限制政府調整農地的權力與征地權力的濫用。
　　農民個人產權以及土地產權的明晰化，是村民自治機制的“核心動力”和經濟動因。農村土地產權的落實給農民以權、責、利的約束與激勵，也將農民自己最切身的經濟利益與維護其土地產權和個人產權捆綁在一起，每個農民為了實現自己的經濟利益就必須首先追求自己的產權利益。產權利益的擁有促使農民有了追求保護其利益所派生出的各種村民自治政策的積極主動性。逐步落實土地產權，增加村民自治的廣度、精度和合法性，社會公正才有可能大幅度地擴展。總之，土地產權的實現是引發“蝴蝶效應”的蝴蝶翅膀，關系農村變革的方方面面。如何安排土地產權，具有重大的現實意義。
　　
　　注釋：
　　[1]“公地悲劇”指由于社會公共資源沒有排他性的所有權，因此會導致這種自有的過度性使用，其結果是公共資源的效率迅速遞減。
　　[2]“反公地悲劇”特指一種資源或財產有多個擁有者，但他們中的每一個都有權阻止另一個擁有或使用資源，因而導致每一個擁有者沒有有效的使用權。
　　[3]彭萬林：《民法學》，中國政法大學出版社1999年版。
　　[4]《君書·定分》。
　　[5]王延杰：《也談集體土地所有權》，載《中國土地》2003年第3期。
　　[6]張維達主編：《政治經濟學》，高等教育出版社2000年第1版，第160頁。
　　參考文獻：
　　[1]孫愛平：《論我國集體土地所有權》，載《上海市經濟干部管理學院學報》2003年第2期。
　　[2]王鐵雄：《集體土地所有權制度之完善——民法典中不容忽視的問題》，載《立法研究》2003年第2期。
　　[3]龍衛球：《法律主體概念的基礎性分析——兼論法的主體與定論》，載《學術界》2000年第3、4期。
　　（作者蘇一星系西北師范大學政法學院教授，鄭榮富系西北師范大學在讀法學理論碩士生）