開源·節流·監督與成本控制

　　【摘要】本文從我國古代理財思想的角度展開分析，指出全面的成本控制理論對于加強現代國家財政管理、提高國民經濟資源的運行效率具有積極而現實的意義。
　　
　　在人類社會的不斷進步與發展的歷史進程中，各種物質財富既是人們賴以生活與發展的必備要素，也是社會進行物質資料生產不可缺少的基本條件。尤其是在資源有限的社會里，如何獲取一定的物質財富，并使之不斷地增值和擴張是每個經濟人都非常關注的問題，也是歷代治國理財方略中的根本大計。古往今來，為了獲取和管理人類社會賴以生存和發展的財富資源，人們進行過堅苦卓絕的勞動和探索，積累了豐富的經驗，留下了許多生財、理財和增財的珍貴思想。我國社會主義市場經濟條件下國家財政管理的實質是建立在公有制基礎之上的取之于民、用之于民的新型財政收入與分配關系。它是社會再生產過程中分配環節的一個重要組成部分?？陀^而言，與發達國家相比，我國目前社會平均生產力水平還比較落后，綜合財力還不夠雄厚，如何對國家公共財政資金進行有效的監管以充分合理地滿足人民生產、生活等方面的社會需要，涉及到我國經濟能否得以可持續發展的重要問題，已成為當前人們十分關注的課題。我國歷代的思想家、政治家為了節約財用，維持自己的統治，大多提倡強化集權管理、勤儉節約，反對奢侈浪費，主張強本節用，一面大力發展生產、開辟生財之道，一面厲行節約、加強監管之途。他們的觀念和主張不僅在歷史上對于抑制統治階級的奢侈，減輕百姓負擔，發展社會生產曾發揮過積極作用，而且在提高我國社會主義財政管理效率中同樣具有積極的借鑒意義。
　　
　　一、積極開拓財務資源是一切理財工作的基石與前提
　　
　　用于滿足人們生產和生活需要的各類物質財富，對人類包括國家的生存和可持續發展具有至關重要的影響。我國古代思想家對于“生財之道”有著深邃而豐富的智慧，比如，在生財的重要性、生財的途徑和理財的方法等各方面都有精辟的論述：
　　
　?。ㄒ唬┴敒閲?，萬事之本
　　宋代蘇軾就認識到：“財者為國事之命而萬事之本，國之所以存亡，事之所以成敗，常必由之?！泵鞒灿腥苏J為，“夫財者為國之命，而萬事之本。財用不足，國之大患?！币馑级际钦f任何一個國家，如果財源豐茂，則國家興旺昌盛；如果財源枯竭，必將國不成國。說明任何社會只有在一定的財政支撐之下才能生存和發展，社會主義制度也不例外。早在抗日戰爭時期，毛澤東就指出：“發展經濟、保障供給，是我們的經濟工作和財政工作的總方針?！倍诮洕幠２粩嗯蛎浀慕裉欤覈M行社會主義現代化建設，更需要大量的財富或資金。因此，不斷擴大財源，增加收入，壯大國家的綜合財政實力，一直是我國歷屆政府的重要國策。經濟是財政的基礎，財政是經濟的綜合反映，二者必須真正做到相互結合，互相促進，才能實現國家的發展和人民的進步。
　　
　?。ǘ┨鞎r地利，則財用豐足
　　顯然，生財的目標必須借助于勞動才能實現，但勞動的效果如何，往往取決于人們對客觀規律的認識與運用。管仲說：“不務天時，則財不生；不務地利，則倉廩不盈?！边@是說如果違背“天時”、“地利”等自然規律，則國家財富就不會充足。社會主義制度的建立，為人們認識和利用規律開辟了一片廣闊的天地。人們的主觀能動性與客觀規律性相統一，在生產實踐和科學實驗中，邁出了穩健的步伐。不可否認，在建國后的30余年里，我國也曾犯過違背自然規律的錯誤，為此，整個國家、人民乃至環境都付出了沉重的代價。而在改革開放以來，我國總結了歷史的經驗與教訓，在認識和利用規律方面，有了一個新的飛躍，在生產和建設方面避免了許多不必要的失誤。
　　同時，不容忽視的是人們創造財富的勞動不僅要遵循客觀規律，而且必須掌握生產勞動的技巧。司馬遷認為：“夫纖薔筋力，治生之正道也，而富者必用其勝?！边@里的“用奇勝”就是指要巧干，要掌握、運用生產技術和經營謀略（即今天的科學技術知識和管理經驗）。人類社會發展的歷史已充分證明了科學技術是生財致富的重要手段。說明政府的理財人——財政部門應積極推動科學技術成果在生產經營領域的廣泛應用，加強監督管理是現代政府開創財源之要訣。
　　
　?。ㄈ橹呒?，用之者舒，則財恒足
　　《禮記·大學》篇有一段精辟的論述：“生財有大道。生之者眾，食之者寡；為之者疾、用之者舒，則財恒足矣?！边@里的“生”、“食”與“眾”、“寡”；“為”、“用”與“疾”、“舒”說表述的就是我們現在所說的生產與消費及其相互之間的關系。那么如果“生之者甚少而靡之者甚多”就必然坐吃山空，債臺高筑。因此，要生財就必須“強本而節用”，擴大財源，節儉使用。古人在大力提倡節儉的同時，也認識到了“儉則傷事”，認為過度地節儉，必然會抑制消費，使生產出來的產品無法銷售與增值，從而影響生產和市場的發展。因此，在《管子·侈靡》篇中提出了增加消費、刺激生產、擴大就業的思想，這在兩千多年前，是頗具新意的。
　　如今，在我國進行社會主義現代化建設的過程中，同樣也必須處理好生產與生活、發展與消費之間的關系。我國依然是人口多、底子薄、基礎差，生產力比較落后的國家，要把我國建設成富強、民主、文明的現代化國家，必須堅持艱苦奮斗、勤儉建國的方針，堅持在生產得到快速發展的條件下擴大消費的原則，才能保持國民經濟的正常運行與可持續發展。
　　
　　二、節約資金與控制支出是理財工作的基本準則
　　
　　如何更好地理財是歷代治國者都十分重視的一件大事。被史學家稱為十一世紀中國改革家的王安石就以“理財”為其變法改革的首要目標。他的理財之道是：“因天下之力以生天下財，取天下之財以供天下之費”，其理財的重點在于生財。明代的張居正則認為，理財要把節約財政支出放在首位。他說：“天地生財，自有定數，取之有制，用之有節，則裕；取之無制，用之無節，則乏?！钡搅饲宕?，則有“開源節流，量入為出，經紀之道，不過如此”之說?？梢?，“開源節流”、“量入為出”是我國傳統的理財原則。
　　所謂節流就是指節約財政支出，即對于在生產生活和建設與管理中各種支出應堅持勤儉節約的思想或原則。因為它既是中華民族的傳統美德，也是我國必須長期堅持的一項治國方針。古代先哲們在勤儉節約方面也有許多論述，作為一種寶貴的精神財富，這些思想至今仍具有積極的啟示作用。
　　
　?。ㄒ唬﹫猿帧翱饲谟诎?，克儉于家”的興國富民的基本方針
　　人們在長期的生產實踐中，意識到“慎之勞，勞則富”，“勤勞乃逸樂之基也。”說明只有辛勤勞動，才能富足，才能快樂。前人在主張勤勞致富的同時，對崇尚節儉也有獨到的見解。殷商時期，就有人提出“以儉為德”，認為節儉是民族的優良品德。春秋戰國時期，老子主張“去奢”，管子強調“國強富，不奢泰”（《管子·重令篇》）。墨子則認為“儉則昌，淫失則亡”，告誡統治階級，窮奢極欲，最終會導致國家的滅亡。近代思想家嚴復發展了墨子的這一思想：“貴乎儉者，儉將以有所養，儉將以有所生也”（《原富》第339頁），認為崇儉的目的是要把更多的財富用于擴大再生產，這種思想至今仍然有著強大的生命力?！爸渭乙郧趦€為本”，“勤能補拙，儉以養廉”，“侈麗之源，實先宮閫”，說明勤儉節約對國家、家庭和個人來說都是非常重要的。自古以來，國家的更替，家庭的旺衰，無不與勤儉、奢侈相關聯。唐代的陸贄說：“取之有度，用之有節，則常足；取之無度，用之無節，則常不足?！还潱瑒t雖盈必竭；能節，則雖虛能盈。這是說向老百姓收取錢財有限度，各種開支有節制，那么財政就會常常充足；反之則會常陷入財富不足。不節制開支，即使國庫充實也會被用光；能節儉，雖然空虛也能變得富實。
　　
　　古人提倡勤儉節約，對于抑制統治階級的奢侈、浪費有著積極的意義。勤儉節約也是發展中國家盡快實現現代化和富強的必由之路。建國以來的發展實踐充分說明了“勤儉節約、反對浪費”在促進社會主義經濟建設和增強國家綜合實力等方面發揮了極其重要的作用；而一旦興起浪費、奢靡之風，則會給國家和人民造成重大的經濟損失。毛澤東早在上世紀50年代就預言：“要使中國富起來，需要幾十年的時間。幾十年后也需要勤儉的原則”。鄧小平針對生產建設中的貪污、浪費之風，曾嚴肅地指出：“如果我們黨不嚴重關注，不堅決剎住這股風，那么我們的黨和國家確實要發生‘改變面貌’的問題，這不是危言聳聽?！笨梢哉f，勤儉節約是現代財政監督的思想根源。以史為鑒，警鐘長鳴，任何時候都不能忘記勤儉節約是中華民族的傳統美德。
　　
　　（二）堅持以“強本節用”、“開源節流”作為貫徹勤儉節約方針的根本措施
　　先哲們認為，治家安邦的措施，概括起來就是“強本節用”。即一面加強農業生產，一面節約財政開支。墨子主張“生財密而財用節”，荀子強調：“強本而節用，則天不能貧。”認為人的貧富，不是靠天，而是靠發展生產，節省支出。賈誼指出：“生之者甚少，而靡之者甚多，天下財產何得不蹶”，這就從反面進一步說明，生產與消耗要保持適當的比例，任何時候都必須生產者多于消費者。這說明節流與開源依然是市場經濟條件下我國各級財政理財所必須奉行的基本方針。
　　
　　三、強化監督機制是做到財盡其用、提高財務資源使用效率的根本保障
　　
　　大家知道，要實現社會政治經濟發展與人民生活穩定的目標，任何一個國家都必須盡量保持財政收支的相對平衡。如果不受約束地擴大使用或消耗國家經濟資源，出現財政失衡即財政支出大于收入，則必然會導致財政赤字，進而引起物價上漲、通貨膨脹，國家建設與人民生活必然難以為繼。因此，節約國家支出，才是實現財政收支平衡的根本措施。而要真正做到有效的‘節流’，其必備途徑就是要不斷強化財政監督機制。前人在‘節用’方面的具體辦法或觀點主要可概括為：
　　
　?。ㄒ唬┝咳霝槌?，根據財政收入決定支出
　　唐朝的陸贄、宋代的張方平等都主張財政支出上要“量入為出”。白居易認為，要“宮室有制，服食有度，聲色有節，畋游有時；不徇己情，不窮己欲，不嬋人力，不好人財”，以節約財用。雖然統治者都往往窮奢極欲，在財政上“量出為入”，刻意搜刮百姓，收取苛捐雜稅，但“量入為出”的思想對于減輕老百姓的負擔仍具有進步的時代意義。因此，現在財政監督堅持“量入為出”的原則具有三層含義：1.要達到在支出上杜絕浪費，讓財源能細水長流的目的；2.要做到切實減輕農民負擔，讓老百姓能休養生息；3.維持國民經濟的穩定運行，以便實現社會經濟的可持續發展。
　　
　?。ǘ┦」俸竦?，精簡機構，裁減冗員，以減少財政開支
　　晉朝的傅玄、唐朝的白居易等都主張減輕國家的財政負擔，同時在精簡官吏的基礎上增加俸祿，以求官吏清廉。這種觀點在今天仍具有重要的借鑒意義。比如，對財政收支的監管應與國家的行政管理改革或創新的措施進行緊密協調，即通過全國范圍的人事制度的改革（改革開放20多年來已先后進行過三次機構改革），分時間、分步驟地撤并行政管理（事業）機構，精簡分流富余人員，盡量減輕非生產性財政支出的負擔。
　　
　?。ㄈ椭呜澒傥劾?br/>　　我國歷史上官吏貪贓枉法的現象嚴重，而這正是國家財政開支大量流失的重要原因之一。大多數思想家、政治家主張嚴懲貪官，以振朝綱。宋代著名的清官包公就強調指出：“今后應臣僚犯贓抵罪，從不輕貸，并依條施行，縱遇大赦，更不錄用”。（《包拯集·清置鹿皮道者》）明朝朱元璋則制定了“剝皮實草法”，通過酷刑來嚴懲貪官。唐朝的白居易在《白香山集·策林》中說“天育物有時，天生財有限，而人之欲無極。以有時有限奉無極之欲，而法制不生其間，則必物暴殄而財乏用也?！币馑际谴笞匀辉杏f物有時季的制約，土地生產的財富也有數量的限度，而人的欲望是沒有止境的。以有限的時季、有數額限制的財物去滿足無止境的欲望，如果沒有法律制度加以約束，就必然會造成巨大的浪費而陷入財源枯竭的境地。這說明法律制度在財政監督機制中占有極其重要的地位，尤其是在我國加入WTO以后的新形勢下，原有的法律規范已不能適應市場經濟發展的要求，因此，要進一步加強財政部門對宏觀或地方經濟、企業財務以及國家財政資金收支的監督與管理，就必須一方面抓緊修改或制定與國際慣例接軌的市場經濟條件下的法律規范、制度；一方面健全財政監督管理機構的職能，加大財政監察執法力度，以更嚴厲的法律來打擊任何貪污、挪用和浪費國家寶貴經濟資源的違法違規行為，保護國家財產不受侵犯和流失。這樣，既可促進反腐倡廉，端正社會風氣，又可整頓經濟秩序促進生產與流通的正常發展。
　　
　　四、堅持成本控制是取得理財工作經濟效益的關鍵措施與手段
　　
　　對于財政部門而言，要在新形勢下切實強化對社會經濟和財政內部運行的管理職能，并構建社會主義市場經濟公共財政的框架，必須對財政監督中的各方面因素進行再認識，應從新的視野或角度來把握財政監督工作的方向和力度，有效地提高財政監督的效率與效益。
　　
　?。ㄒ唬└骷壺斦块T要正確處理開源、節流與監督三者間的相互關系
　　經濟是財政的基礎，財政是經濟的綜合反映。只有生產得到發展，收入才會增加，人民才會富裕；經濟上不去，開辟財源就是一句空話。我國理財的著力點有：1.在開源方面，要大力發展社會生產力，培植更多財源，增加社會財富，否則，生產萎縮，財源枯竭，就是再節用，也難以為繼。2.決不能忽視節流的作用與意義。節流就是控制或減少開支與消耗，節制奢侈和浪費（重點是對預算單位的社會集團消費基金的增長速度進行控制），不然，即便是財源再充足，如果肆意浪費和揮霍，不久也會“坐吃山空，立吃地陷”。3.監督也是現代財政管理中不能輕視的重要理財理念。因為無論是開源還是節流，都依賴于強有力的監督或管理才能達到它的真正理財目標，所以，開源、節流和監督是實現國富民強的三個重要途徑，不可偏廢，只有將這三者進行有機結合，才是正確的選擇。
　　
　?。ǘ┴斦O察部門在審查與監督財政開支時要正確認識“節用”的科學涵義
　　強調“節用”來控制開支，講勤儉節約、艱苦奮斗，并不是要人們重回到過去那種“新三年、舊三年、縫縫補補又三年”的物質貧乏的年代，而是要求國家公務人員在工作中發揚克勤克儉的傳統，保持艱苦奮斗的作風，把它作為進行社會主義建設的強大精神動力。況且，積極適度的消費可以在市場低迷時刺激有效需求，拉動市場，促進生產的發展。管子就強調過：“不侈，則本事不可立”?？梢哉f，正常、合理地提高生產與消費投入是生產發展的動力，而超越現實可能的高消費和“超前消費”，只會導致社會供需矛盾的加劇，引起經濟生活的混亂。因此，我國反對和嚴格控制的只是奢侈浪費的支出，而不是適度合理的消費生產支出。
　　
　　（三）各級財政部門要在理財過程中全面貫徹成本控制的原則
　　筆者認為，這一原則將是未來財政管理的發展重點和方向。因為開源、節流和監督等思想一直以來就存在于我國的理財實踐之中，但是隨著社會經濟的進步與發展，我國過去的財政管理中越來越明顯地暴露出一個致命的缺陷——缺乏有效的成本控制或約束，致使不少地區的財政監督不力、管理混亂、效率低下，給國家和人民造成了巨大的損失。因此，在財政監管中強化成本控制思想與原則，已是各級財政機關所面臨的一項刻不容緩的重要任務。具體而言就是：
　　1.要用成本分析原則來控制或選擇“開源”的各項決策。很明顯，開拓財源的各種活動無不是由一項項的具體財務決策行為所構成的，而每一項決策方案又都必須考慮成本投入與利潤回收的差異比較和分析問題。因此，財政部門在積極開拓財源時，一定要頭腦清醒，要充分考慮投入成本的高低即開源的所費與所得之間的比較問題，在實施每一項有可能帶來財源的方案之前，都應運用專門的財務決策的評價方法（如差量成本比較法、投資回收期法、凈現值法和內含報酬率法等）做出謹慎而客觀的評價，選擇耗費成本最低或相對較低的開源方案，以避免為了開源而造成更大投資損失或浪費的決策行為。
　　2.要用效益比較方法來評價“節流”措施的合理性。進行節流的目的當然是減少和節約支出，使財政手中可用的財富更多，但與此同時，一定要考慮資金的貨幣時間價值與效益比較的問題，即將節約的財富與該財富不節約用于再投資后產生的價值（效益）相比較，如果后者數量大，則說明這種節流是無效的；或者，節約下的財富，不能及時用于再增值，不能利用其貨幣時間價值，則這種節約至少是低效的。因此，在節流時也應考慮成本價值問題，即選擇那些效益較高的節約行為或決策方案，以免出現無效或低效的節約措施，而造成得不償失的情況。
　　3.要堅持用成本效益對比分析方法的原則來評估和進行財政監督。從經濟決策的角度來看，財政監督部門總是希望獲取更多、更詳細的關于財政收支活動的數據或指標，因為只有這樣才能保證有關監督的決策符合財政管理的要求，并使之切實可行，但同時也必須考慮加工部門取得這種財務信息所花費的成本。一般而言，監督部門賴于決策的各種數據資料都可通過一定的預算會計程序獲得，但有些會計數據資料的獲取則是相當花費成本的。為此，筆者建議，今后財政機關在進行每一項具體的監督工作之前首先應盡量采用成本效益對比分析方法進行客觀的評估，即通過比較、分析預定進行的財政監督活動，預算所將要投入的成本（包括信息的獲取成本和人力資源等監督成本）與由此而預計獲得的監督效益來最終決定或選擇是否進行這項監督工作；否則，就應該取消這類無效或低效的監督行為。只有這樣，才能讓我國的財政監督活動真正發揮作用，提高財政機關為國、為民理財的效率與效益。