加強執法理念建設的幾點建議

　　內容摘要：加強執法理念建設，當前要做好三個方面工作。首先要確立執法理念在檢察工作中的基礎地位，其次加強執法理念建設要從各級領導干部做起，第三要在社會主義法治理念的總體要求下，使之不斷具體化。
　　關鍵詞：執法理念 檢察工作 執法行為
　　
　　當前檢察工作中存在的問題，根本就是執法理念的問題。隊伍建設存在的問題在于執法理念建設的失位，自偵工作存在的問題在于執法理念建設的缺位，法律監督工作中存在的問題在于執法理念建設的錯位。影響執法理念建設的現實因素首先是來自于現實法律文化的沖擊。其次，是來自于地方各級工作指導思想的誤導。第三是執法實踐中“左”的思想影響仍然存在。影響執法理念建設的主觀因素首先是一些領導干部的思維方式影響了正確執法理念的樹立。其次是基層檢察院領導干部中普遍存在著和法院搞好關系，多配合的思想，這主要是基于執法水平不高造成的。第三是執法主體已形成的執法習慣影響了正確的執法理念的確立。
　　
　　一、確立執法理念在檢察工作中的基礎地位
　　
　　之所以說執法理念是檢察工作的基礎，是因為執法理念是做好一切檢察工作前提，同時也是各項檢察工作推進落實的目標指向和價值追求，更是各檢察工作開展好壞的檢驗標準。通過分析當前執法理念建設中存在的不足和缺陷，筆者建議要圍繞三個方面進行。一是在工作的布置上高度重視理念建設，把理念建設放在一切檢察工作的中心位置來抓。隊伍和業務歷來是檢察工作的兩大方面內容，但這方面內容不是彼此分割，而是緊密聯系的。脫離隊伍抓業務，業務不可能抓好，脫離業務抓隊伍，也只能是坐而論道的形式主義。以往的經驗教訓告訴我們，如果不能把二者結合起來，就會出現顧此失彼的問題。而二者的結合點就是執法理念建設。福柯認為“權力的本質不在于占有，而在于運用：權力的運用與知識的運用，權力的運用與知識的運用不可分割，由此構成“知識——權力”，而如何運用權力則是一個理念的問題。因此，要以理念建設為核心推進工作和隊伍建設。只有這樣，才能以“根本性問題”的解決促進隊伍和業務中“技術性”問題的解決。二是要建立執法理念推進落實機制。當前一方面要結合高檢院提出的四方面改革內容，圍繞正確的執法理念，建立和完善各項工作機制，使理念與機制有機融合，確保理念在工作中的確立，防止“兩層皮”現象的發生。另一方面要轉變觀念，注重實效。近幾年來，中政委、高檢院先后組織開展了主題教育、深化主題教育、“規范執法行為，促進執法公正”專項整改、“保持共產黨員先進性教育”、“社會主義主義法治理念教育”等多項活動，每次活動中、每個基層檢察院都有完善了若干制度和機制的工作成果，但實際效果并不佳。有了這么多機制和制度為保證，但隊伍和業務工作中還是出現了大量問題。筆者認為，制度也好、機制也好，不在量的多少，關鍵要有用，不能搞形式主義。三是要建立工作問責和懲戒機制。通過加強工作監督督促，從小處著眼、從小處入手，圍繞工作中出現的苗頭性問題，從理念建設角度出發進行深刻剖析，發現問題嚴肅處理、及時解決。通過從細微處下功夫，在潛移默化中引導干警樹立正確的執法理念。
　　
　　二、領導干部要帶頭強化執法理念建設
　　
　　領導的執法理念決定了一個單位的執法理念建設。當前工作中出現的一些問題，有干警的原因，更有領導的因素，特別是為完成辦案任務，出現的一些規避法律、損害案件當事人合法利益的問題，多是領導默許或贊許的。因此，執法理念建設要從領導干部帶頭抓起。一是要樹立正確的政績觀。正確對待政績、科學評判政績，防止就案辦案、為政績辦案等問題的發生。二是確立正確的工作導向。在制定目標管理和考核工作時，緊緊圍繞檢察工作的司法屬性和司法規律進行，剔除工作中與司法屬性不相適應的地方，如不起訴率、抗訴案件改變率、自偵案件下指標等，用正確的工作導向引導和推進隊伍的執法理念建設，用良好的執法理念推進構建社會主義和諧社會的檢察實踐。三是遵循科學、正確執法理念的要求加強工作領導和工作指導。當前，學術界各種理論和觀點對檢察工作實踐有著重大影響，對這些理論和觀點要堅持理性對待。因為，法學界研究的角度是“把社會事實放到一個法律框架中去衡量和剪裁”，而檢察官作為法律人的任務則是按照社會的要求適用好法律，使法律為和諧社會服務。這是和諧社會對檢察工作和檢察官的根本要求。因此，在部署工作、指導工作時，不能因為某一新理論、新觀點的出臺就如獲至寶，不切實際地加以推行和創新，要看其是否符合我國國情，是否符合社會主義法治理念的基本要求。高檢院曾出臺過文件，要求以省一級檢察院為單位開展檢察改革工作，但在基層卻仍然存在著一些創新而創新的現象。這種情形，一方面必然脫離實際，另一方面會對工作產生誤導。進行學理研究，是學者的職責，抓好為和諧社會服務的司法實踐才是基層檢察院的本分。不能用學理解釋指導實踐是司法工作基本常識。正如托克維爾所言，“在美國所有的政治問題最終會轉化為法律問題。這雖然是一種夸張的說法，但卻反映了自由主義憲政理論的基本思路，即政治問題的技術化、法律化或司法化，…在這樣的背景下，我們很容易把美國憲法簡單地等同于聯邦最高法院地的憲法，注意集中在形形色色的判例上，而忽略了這些技術化的討論背后所包含的政治內容，以及這些內容與美國的政黨政治和社會變革的關聯。如果說人們把政治問題當作法律問題來討論的時候，我恰恰希望還原這些法律討論背后的政治內容，把法律人從簡單化技術中解放出來，而要看到這些法律判例要解決的是一些政治問題”［1］
　　
　　三、基層檢察院當前應迫切加強的執法理念
　　
　　社會主義法治理念是對政法工作總的要求和基本原則，但執法工作的多樣性和具體性，又對我們提出了新的要求。要更好地為社會主義和諧社會服務，必須在堅持社會主義法治理念的基本要求和基本原則的基礎上，結合檢察工作實際使之具體化。筆者認為，當前檢察工作應迫切加強以下幾方面理念建設。
　　首先，要強化平等的理念。平等對待是公平正義理念的重要內容之一。當前基層檢察院在維護公平正義的辦案過程中，更多的是重視了合法合理、程序公正，存在著對平等對待重視不夠的不足。強化平等理念，要從兩個方面入手，一是要強化平等保護，二是要強化平等適用。強調平等保護就是要在辦理案件時，平等地保護被害人和受害人的合法權益。近幾年來，針對人民群眾反映辦案中人權保障不到位的問題，刑事訴訟法在修改時增加了人權保障內容，高檢院也先后出臺了“保障律師依法執業”等有關規定，犯罪嫌疑人、各級檢察機關注重了辦案程序的公正，被告人的合法權益得到了有效保障，但在辦理刑事案件的檢察實務中，卻存在著對被害人合法權益保障不夠等問題，看到了犯罪嫌疑人、被告人是弱勢群體，卻忽視了被害人同樣是弱勢群體的問題。以致于一些案件雖然程序合法，但被害人的合法權益卻受到了傷害。而法律的根本目的是打擊犯罪、保護人民，對被害人合法權益保護的不到位同樣不是公平正義。因此，要強調平等保護雙方當事人的合法權益，絕不能為保護一部分人的利益而損害另一部分人的利益。強調平等適用，主要是指在適用法律時，平等地對待本地人和外地人。當前，在東部發達地區，隨著外來打工人口的增多，案件數量持續增加。以慈溪檢察院為例，2003年以來，每年刑事案件的數量都以近20%的比例增加。其中外來人口犯罪案件占80%以上。此類案件多為輕微刑事案件，但囿于外來人口流動性強、為保障案件訴訟和本地人民群眾的輿論壓力、社會壓力，客觀上存在著犯罪嫌疑人合法權益不能得到平等保護的問題。主要表現在可捕可不捕的捕了，可訴可不訴的訴了。通過連續多年開展嚴打斗爭，案件卻始終高居不下、甚至持續增長，固然有公民法律意識不強的原因，但法律適用不平等使外來人口形成的受歧視感，以及從這種感受中產生的報復性、仇視心理。對于這一問題更應引起我們的高度重視，因為，這常常是一些外地人犯罪的動機。
　　
　　其次，要強化效率的理念。“公正是司法的最終和最高目標，效率是通過司法實現公正的最佳狀態。在保證公正的前提下，效率是司法的內在追求之一。”當前在東部經濟發達地區基層院由于案件數量多、普遍存在著被案件推著走的問題，一些量刑較輕的刑事案件在法定程序走完后，有些案件已超出了依法應判處的刑罰執行時限。因此，法院對一些可以判處管制的案件判處拘役，對一些可能判處拘役的案件升格判處有期徒刑。這種情形實際上也不是公平正義的體現，是由于我們工作效率不高所造成的，悖離了慎刑、輕刑化要求，損害了當事人的合法權益。
　　第三，要強化為民執法的理念。執法為民是社會主義法治理念的本質要求。當前，在基層檢察院普遍存在著就辦案而辦案、不重視案件實際效果，或只重視了辦案的法律效果不重視辦案的社會效果等問題，實際上悖離了社會主義和諧社會的要求。因為，“法律的實現程度，取決于公眾對該法律的態度和認識程度。”而人民群眾最關心的則是與之利益密切相關的實際效果，而非政法機關考慮的法律效果。因此，要從構建和諧社會角度出發，從辦案效果是否促進了社會的和諧、是否有利于社會和諧、是否為人民群眾所認可和接受的視角，重新審視工作指導思想，按照羅干同志在全國政法工作會議上提出的運用法律手段加強社會管理功能的要求，站在人民群眾的角度對待執法工作。
　　第四，在履行法律監督職能上要強調“理性監督”的理念。法律監督是檢察工作的根本職能，辦案則是實現這一職能的手段。在當前的司法體制和訴訟模式下，扭轉監督不力的問題固然重要，但也要避免工作中的矯枉過正。因為監督本身不是目的，促進問題的解決才是根本。不能把如何履行監督職能庸俗化為“法官之上的檢察官”和“法官之前的檢察官”的爭論。在程序性監督的框架下，強化監督意識很重要，但注重監督方法更重要。筆者認為，在當前檢察監督權尚未完善時，在檢察監督的事后監督、程序監督特點顯著的條件下，堅持“理性監督”十分必要。因為，監督本身不是目的，糾正司法不公、維護法律的統一正確實施、進而為和諧社會服務才是監督的核心目的。一是要在訴訟監督中突破“文來文往”的監督模式，強調“人來人往”。因為，刑訴法明確規定了公檢法三機關的配合與制約關系，這一點決定了檢察機關如果脫離了配合，也不會發揮好制約作用。同時檢察監督的程序性特點決定了監督工作只有加強與被監督者的溝通，才能更好地達成共識，也才能發揮好監督的作用。片面強調獨立辦案、獨立行使監督權的矯枉過正的作法，實際上忽視了基層檢察實踐中存在的現實因素的制約，只能是一種理想狀態。這固然是我們努力的方向，但不能作為我們開展工作的絕對要求，否則只能從一個極端走向另一個極端。
　　第五，在刑事檢察部門要強化“寬嚴相濟”的執法理念。通過對近幾年開展嚴打斗爭進行系統反思，可以看到僅僅靠打擊已不足以勝任政法機關運用法律手段維護社會秩序的功能。在基層的執法實踐中，由于理念的偏差，執法中常常是突出了嚴格執行法律要求、嚴格處理犯罪案件，忽視了近幾年來一直強調的既要嚴格執行法律、也要嚴格執行“寬嚴相濟”刑事政策的要求。從根本上講是“左”的執法思想仍然根深蒂固。因此，檢察機關，特別是刑事檢察部門，要強化執行“寬嚴相濟”刑事政策的理念，做到當寬則寬。徹底清理工作中“左”的執法思想。在批捕環節堅持可不捕堅決不捕、在公訴環節堅持可不訴堅決不訴。
　　第六，在自偵部門要強化程序的理念。基層檢察院辦理自偵案件中存在著以下四個方面的問題。一是程序倒置。先偵查后立案、不破不立、先破后立的作法比較普遍；二是手段單一、方法陳舊，突破案件多靠從口找證據；三是不重視案件線索經營，成案率不高。四是重視案件結果，不重視辦案過程，有時規避偵查時限，犯罪嫌疑人的合法權益未能得到有效保障。這些問題實際上都是程序意識缺乏的表現。因為，由于缺乏嚴格按程序辦案的理念，程序倒置問題才會發生；由于忽視了立案前的初查程序，才會出現盲目立案后單純靠口供立案，而非從證據入手突破案件等問題的發生；由于不重視對立案程序標準的掌握，才會出現成案率不高等問題；由于不重視程序法對辦案工作的要求，才會出現損及犯罪嫌疑人合法權益等問題。因此，在自偵部門當前迫切要求強化程序的理念。一是要嚴格把握立案程序。對通過初查未達到立案標準的案件線索加強經營管理，實行線索分級，對有可能成案的線索建立耳目，注意收集情報，達到成案標準后立即立案。二是加強偵查謀略建設，轉變現在的以調查代替偵查的工作模式，一方面要大膽開展以事立案工作，圍繞問題尋找嫌疑人，另一方面強調運用偵查手段搜集證據，構成犯罪后及時采取強制措施，以已有線索為依據努力擴大戰果，突破案件。三是嚴格執行辦案的程序要求，遵守辦案時限，通過杜絕留置證人、變相延長偵查時
　　間和保障律師依法執業保障當事人的合法權益。
　　
　　注釋：
　　［1］強世功：《國家主權與公民倫理》，載《讀書》2007第1期。