企業(yè)改制與稅收征管改進

　　【摘要】本文通過分析企業(yè)改制給稅收征管帶來的一系列新情況和新問題，提出了針對企業(yè)改制行為的稅收征管改進建議。
　　企業(yè)改制所引起的經(jīng)濟關系的變化會給稅收的征收管理帶來一系列新情況和新問題。如何做好改制企業(yè)的稅收征管工作，確保國家稅款及時、足額入庫是擺在各級稅務機關面前亟待思考和解決的重要課題。
　　
　　一、企業(yè)改制過程中出現(xiàn)的稅收征管問題
　　
　　企業(yè)產(chǎn)權制度的改革是一項全新內容的改革，涉及社會和經(jīng)濟領域的方方面面，關系到國家、集體及個人的經(jīng)濟利益。在改制實施過程中，稅收征管工作面臨著一系列的問題和矛盾。
　　
　　（一）納稅人日益復雜化
　　企業(yè)改制使納稅人發(fā)生了很大的變化。企業(yè)新設、撤并變化不定，國有、集體、私營經(jīng)濟成分相互交融，各種經(jīng)濟組織在市場競爭中組建、擴大、縮小或消滅，經(jīng)濟成分更趨多元化、復雜化的趨勢，納稅人不易控制，工商登記與稅務登記的納稅人數(shù)量相差懸殊，漏管戶增多，而且由于企業(yè)投資主體的多元化，使企業(yè)的隸屬關系難以界定，造成征管界限不清。
　　
　　（二）辦稅難度增大
　　改制后的企業(yè)，不僅其組織形式和產(chǎn)權結構多樣化，而且經(jīng)營方式更加靈活多變，增大了征管難度。有的企業(yè)化大為小，一分為幾，小企業(yè)獨立經(jīng)營，卻無規(guī)范的財務賬目或建假賬進行偷稅，造成稅款流失；有的企業(yè)實行集團化并集中納稅，從表面上看納稅人數(shù)量減少了，但由于是跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制甚至跨國界進行資產(chǎn)重組（如各種形式的聯(lián)營企業(yè)、松散型聯(lián)合體以及異地設立辦事處機構等）；又由于管理方式不一，導致增加了對稅務登記、納稅主體認定以及發(fā)票管理等諸多方面的管理難度。另外，新老企業(yè)在存貨、期初存貨已征稅款、留抵稅款、多繳稅款銜接等方面問題仍然多多。
　　
　　（三）稅務部門未及時介入，造成稅款流失
　　企業(yè)作出改制決定后，一般都只請主管部門和金融部門參與，不通知稅務機關介入。企業(yè)主管部門通常也不通知稅務機關參與企業(yè)改制工作，不向稅務機關提供相關的改制信息。稅務機關參與破產(chǎn)清算全過程的非常少，即使參與也大多是被動地服從于法院的安排，這就導致稅務機關對企業(yè)的清算情況不能及時了解，難以有效追繳稅款。企業(yè)改制后，稅務機關對新企業(yè)的財務制度與納稅申報又缺乏及時的輔導與監(jiān)管，使稅收在新老企業(yè)交替中形成斷檔，催生了偷逃稅問題。
　　
　　（四）資產(chǎn)重組欠稅嚴重
　　有的企業(yè)改制前就已資不抵債，改制后這部分企業(yè)的欠稅往往成為“死欠”；有的企業(yè)借改制之名，行假破產(chǎn)、真逃稅之實，稅款清償額幾乎為零；有的企業(yè)在合并、分立、兼并、承包等重組過程中，將欠稅掛在早已不存在的老企業(yè)的賬上，使欠稅成為無主債務；有的企業(yè)把經(jīng)濟效益好、利潤豐厚的業(yè)務從原有企業(yè)中剝離出來，獨立為新企業(yè)，并將資金轉移到新企業(yè)，而所有債務及不良資產(chǎn)留在老企業(yè)，致使原企業(yè)成為“空殼”，所謂繼續(xù)經(jīng)營只是這部分企業(yè)逃避債務以及欠稅的表面文章。
　　
　　（五）資產(chǎn)重組中逃避稅收的問題突出
　　我國現(xiàn)行稅制存在很多稅收政策差異，這導致了大量以避稅為動機的非市場化企業(yè)重組行為。１．我國現(xiàn)行稅制中涉外企業(yè)的稅收優(yōu)惠泛濫，優(yōu)惠的深度和廣度遠遠超過內資企業(yè)。（１）在所得稅方面對外資企業(yè)比內資企業(yè)規(guī)定了更多的優(yōu)惠政策，包括“一免兩減”、“兩免三減”、“五免五減”等年限較長的減免稅規(guī)定、寬松的工資列支和折舊制度、再投資退稅規(guī)定等。（２）只對內資企業(yè)征收城市維護建設稅、教育費附加、城鎮(zhèn)土地使用稅。在外資企業(yè)大量稅收優(yōu)惠政策的誘惑下，有的內資企業(yè)在資產(chǎn)重組過程中，千方百計地利用各種手段搞假合資以逃避納稅。２．我國現(xiàn)行所得稅制無論對內資企業(yè)還是對外資企業(yè)，都規(guī)定了對新辦企業(yè)給予減免稅的政策，在這種稅收優(yōu)惠政策的誘惑下，大量的內外資企業(yè)利用各種手段，不斷變換企業(yè)的名稱冒充新辦企業(yè)，以期達到長期不納稅的目的。盡管稅法對新辦企業(yè)的條件做出了明確規(guī)定，但在實踐中仍然很難界定新辦企業(yè)的范圍。
　　
　　（六）資產(chǎn)評估不規(guī)范。對企業(yè)進行資產(chǎn)評估，既包括對房屋、機器設備、在建工程等有形資產(chǎn)進行評估，也包括對商譽、土地使用權、專利權、采礦權等無形資產(chǎn)進行評估。由于我國資產(chǎn)評估的不規(guī)范，一些沒有取得評估資格的機構和無評估資格的人員混入了評估隊伍。另外，從某種程度上講，改制企業(yè)的資產(chǎn)與經(jīng)營者利益掛得很緊，這就使他們格外關心企業(yè)和自己的利益，因此，便不擇手段拉攏、腐蝕評估人員，評估人員因自身利益驅動往往會使評估方法失當。例如，對土地、房產(chǎn)等大宗不動產(chǎn)按原購入價評估，不計市場升值部分，忽視企業(yè)未來贏利能力；任意核銷應收款項，不按程序履行報批手續(xù)；以部分資產(chǎn)評估代替整體資產(chǎn)評估，降低了企業(yè)國有資產(chǎn)的價值；有的中介機構對無形資產(chǎn)低價評估甚至不進行評估等，造成了企業(yè)價值在評估中“縮水”，導致稅收流失。
　　
　　二、加強對改制企業(yè)稅收征管的幾點建議
　　
　　企業(yè)改制給稅收征管帶來一些新情況、新問題，同時也對稅收征管提出了新的、更高的要求。有鑒于此，現(xiàn)提出如下幾點對策建議：
　　
　　（一）明確稅務機關必須參與企業(yè)改制進程，并對改制企業(yè)進行全過程跟蹤管理
　　為了有效地預防稅收流失，及時、全面地掌握企業(yè)改制從始至終的演變情況以及有關涉稅事項的處理方案，應當明確稅務機關是改制企業(yè)的稅務行政管理機關，必須積極做好企業(yè)改制的全過程跟蹤管理。有關涉稅問題的處理，必須經(jīng)稅務機關審核同意方可實施。１．要做好事前管理。主管稅務機關應主動與當?shù)馗髌髽I(yè)主管部門以及政府下設的改制辦公室聯(lián)系，以全面掌握改制動態(tài)和擬改制企業(yè)名單，積極支持和參與企業(yè)改制。２．要做好事中管理。在企業(yè)改制過程中，主管稅務機關應對企業(yè)改制方案認真研究審閱，若Ju1LHCMEw+feBqNEF9dVQfFjcVqV6NYg1meIzqE5QMU=發(fā)現(xiàn)其中與稅法相違背的條款要及時建議修改。３．要做好事后管理。對企業(yè)改制后新企業(yè)有關涉稅問題要逐條落實，妥善解決。改制后納稅主體發(fā)生變化的，要及時輔導新的企業(yè)依法辦理稅務登記變更和建立賬務、納稅申報等制度，確保納稅秩序不受影響。
　　
　　（二）強化征管建設，提高征管人員的素質
　　企業(yè)改制所面臨的許多涉稅問題與稅務機關自身的征管手段、征管制度建設滯后及其征管人員素質不均衡存在必然的聯(lián)系。不少基層稅務機關在企業(yè)改制的事前、事中不能提供便捷、低成本、高效、準確的稅收服務，而事后又不能有效地貫徹國家的稅收政策，發(fā)揮稅收的調控作用。鑒于此，強化征管手段、征管制度建設，提高稅收征管人員素質以適應復雜涉稅問題的能力，實屬稅務機關自身建設的一個重要課題。
　　
　　（三）強化欠稅管理
　　稅務機關不但要嚴格控制企業(yè)的欠稅增長，而且還要特別警惕那些負債累累、企圖借改制之機偷逃稅收的現(xiàn)象發(fā)生。稅務機關應根據(jù)掌握的信息，提前派稽查人員對改制企業(yè)的稅款進行清理結算，力爭在改制實施前清理欠稅；對納稅人資產(chǎn)負債率畸高且有欠稅行為的，應采取稅收保全措施或對其實施稽查；企業(yè)兼并、出售時，應明確規(guī)定欠稅由兼并方和購買方負責清繳，不能由主管部門掛賬處理。如無力清繳被兼并企業(yè)或所購買企業(yè)的欠稅，即視為不具備兼并和購買的資格，不允許其實施兼并和購買行為；對于采取“金蟬脫殼”手段逃避欠稅的，應授權稅務機關依照新辦企業(yè)是否繼續(xù)使用老企業(yè)經(jīng)營場地、資產(chǎn)、技術以及職工等標準進行界定，確定是否由新辦企業(yè)承繼老企業(yè)欠稅；此外，還要切實加強欠稅追繳的執(zhí)法手段，嚴格執(zhí)行加收滯納金制度并認真研究和探索加強稅收征收管理的新舉措。
　　
　　（四）改革現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策，創(chuàng)造平等競爭的稅收環(huán)境
　　改革的重點在于解決企業(yè)改制后不同組織形式企業(yè)間稅負失衡的問題。１．在稅收優(yōu)惠政策上，要充分體現(xiàn)國民待遇原則，實施產(chǎn)業(yè)性的稅收優(yōu)惠政策。２．現(xiàn)有的校辦、福利企業(yè)所得稅方面的優(yōu)惠政策，在企業(yè)改制以后，應視企業(yè)的具體組織形式予以取舍。如屬同類企業(yè)之間的聯(lián)合、兼并則優(yōu)惠政策應保留；如這類企業(yè)與其他類型企業(yè)聯(lián)合、兼并則應取消優(yōu)惠政策。
　　
　　（五）規(guī)范資產(chǎn)評估行為，提高資產(chǎn)評估水平
　　要盡快加強資產(chǎn)評估的立法工作，以法律形式確定資產(chǎn)評估行業(yè)的管理體制和市場準入制度，并制定出與資產(chǎn)評估行業(yè)管理體制相配套的管理制度；要盡快整頓資產(chǎn)評估中介機構，不斷提高資產(chǎn)評估人員的職業(yè)道德素質，使其在資產(chǎn)評估過程中始終保持獨立、客觀、公正，防止因資產(chǎn)評估的不規(guī)范造成稅款流失；要建立起完善的資產(chǎn)評估質量控制系統(tǒng)，對中介機構的監(jiān)督、評估出現(xiàn)問題時如何進行處罰做出明確規(guī)定，不斷提升我國資產(chǎn)評估的專業(yè)化、標準化。
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